行政诉讼的成效：案件数量与审判效果的客观评价

平政院自1914年3月31日成立，1928年12月随北洋政权覆亡而闭院，共运转了近15年的时间。根据对北洋政府政府公报所公布的案件进行粗略统计，平政院15年间共受理案件407件，平均每年28件。每年受理的具体数目为：1914年共3件；1915年共57件；1916年共38件；1917年共4件；1918年共57件；1919年共62件；1920年共68 件；1921 年共16 件；1922年共6件；1923年共12件；1924年共11件；1925年共6件；1926年共6件；1927年共4件；1928年共3件^[45]。即便仅受理了407个案件，也不是每个案件都完成了审理，作出裁决。1999～2002年间，我国台湾地区政治大学法律系教授黄源盛对平政院的行政诉讼裁决书进行了整编，共收集到187件。其中1915年 18 件、1916 年 18 件、1917 年 11 件、1918 年 23 件、1919年 15 件、1920 年 30 件、1921 年 18 件、1922 年 6 件、1923年16件、1924年10件、1925年7件、1926年7件、1927年4件、1928年3件，平均每年收件数为13件^[46]。从数量上说，可谓少得可怜。对此，曾任职于平政院的陈顾远这样评价平政院：“平政院设于北平丰盛胡同，内分三庭，是个清闲机构，每年所收的案子不到十件，各方对其并不重视。……平政院便有了一个人所皆知的黑名——贫症院。……新来的几位评事，学问很好，却都不懂法律，案子分到某位评事主办，均以其对 ‘法律生疏，拒绝接受’。”^[47]我国台湾地区法学家阮毅成也认为，“平政院与北京政府相始终，十余年间，殊少令人满意之成绩与表现”。^[48]

笔者认为，我们不能仅以案件数量少就把北京政府时期的行政诉讼说得一无是处，而应从审判效果上进行客观的评价。笔者翻阅了黄源盛先生收集、整理的平政院裁决，发现案件内容涉及产权、水利、盐务、税捐、营业、教育、交通、垦荒、公地承领、征收、人事、智慧财产等领域。案件的原告来自17个省份，被告则下至各省行政公署，上至各部。说明当时平政院审理的案件涉及的专业领域已经很多，空间上也已几乎遍及全国各省^[49]，说明行政诉讼已逐渐为中国人所接受。不仅如此，其中的有些案件，平政院在当时的法律框架内，还是尽了自己的努力，对行政相对人的权益进行了维护，对一些行政权的滥用进行了有效的司法监督，这对于政府及其工作部门的依法行政起到了一定的推动作用。这方面的案例，大家耳熟能详的有周树人 （即鲁迅） 诉教育部违法处分案，我们不再赘述，这里举两个案例加以简要评析。

1.黑库义顺和等商号呈诉黑龙江巡按史公署遵章歇业案^[50]

原告：义顺合、东盛隆、三合顺等十家商号，在黑龙江黑库

诉讼代理人：任獻实，年三十六岁，东发德铺掌柜，公寓北京打磨厂恒发店

被告：黑龙江巡按史公署

义顺合等商号向黑库延边贸易，酒为大宗兼卖杂货，历有年所。民国二年十二月黑河观察使张寿增开办黑库邮站，订定规程五十条，呈报黑龙江民政长核准备案。该规程第三十五条规定，站内旅店酒业准予专卖。旋由商人刘云祺、张玉书等六家分段包办沿江酒铺，准由该六家设立专卖，饬令旧有各酒铺一律竭业。义顺合等不遵，经该管道尹饬卡查禁，义顺合等迭次禀请巡按史设法维持，经批令遵章竭业并饬道尹酌量安插。义顺合等不服，委任代理人任獻实陈述到平政院。

原、被告所争之事实阙有三端：（1） 勒令酒铺竭业：原告状称营业自由载在约法，近颁于酒公卖章程，酒虽公卖，仍许商人遵例代销。商等在黑库县营业亦既有年，今被张玉书垄断居奇，勒令各商竭业并挨户查封，实系侵害国法等语。答辩书则谓办理邮站需款甚巨，官办则筹款维艰，爰取官督尚办主义，将酒铺旅店一律取消，专归邮站设立，以资补助。故邮站规程有旅店酒铺准予专卖之规定，则非经专卖者，不得私自营业。义顺合等商家事前既不愿觅保承办，事后仍欲照常开设，实系违反规程。又谓酒为俄人禁物，我界酒铺林立，俄人屡以为言，现经外交部与俄使订定互禁于酒办法，实行在即等语。经本院咨准外交部覆称：本部向俄使要求俄边禁种罂粟，俄使亦请于吉、黑两省沿边禁酒为交换利益，已派员与驻哈俄领事商定互禁于酒细则等因。本院又传询原告代理人，据称黑河观察使曾于民国二年九月传集沿江各商，会议包办邮站，商等皆承认觅保纳绢照常营业。逐由张玉书等包办后，逐禁止商等卖酒，并会将商铺查封至今未启，连杂货亦不准卖等语。（2） 禁止售卖杂货：原告状称，商等设四地点均与俄屯对峙，中隔一江，俄人过江购酒便兼购杂货。禁止商等卖酒即已夺营业之利。乃变本加厉虽杂货亦不准卖，竟将商等各家查封等语。答辩书则谓杂货贸易仍听各商自由。卷查巡按本年一月十八日批示谓，据称该商等本系杂货正营兼卖烧酒，此项烧酒既经核准专卖，该商等不妨专卖杂货。三月二十日批示又谓，所请在原处照常营业应不准行等语。（3） 撤毁商家房屋：原告状称，张玉书既擅封商等铺房，覆将房屋撤毁，尚等据实呈诉，省公署不加调查，据行批驳。答辩书则谓张玉书撤毁房屋一节，该商等迭次诉愿本公署时并未叙及，以属诬捏之词。查核公署咨送原卷，本年四月十六日巡按使批义顺合等禀，有禀称肆房概行拆毁等情，情词支离，显系捏砌等语。

审理和判决：据上列事实，黑库邮站为便利交通、肃清盗匪起见，经前黑河观察使订定，详报该省民政长核准，核于颁布法令程式第四条之规定相符，此项单行章程应属有效。该前观察使曾传集旧商会议包办，该商等均未觅保承办，逐准由张玉书等包办专营酒类，自系遵章办理，并非违法。酒归专卖，则私卖在所必禁，取缔酒铺亦所当然。现外交部与俄使订立互禁于酒办法，应依此项办法施行后即将张玉书等专卖权撤销，以符约章。惟义顺合等商号原系杂货正营兼卖烧酒，则查禁其卖酒可也，仍勒令竭业致不能专卖杂货，殊失事理之平。该商等禀请照常卖酒故属违章，黑河道署饬卡竟将该商家房屋查封亦属过当。至拆毁房屋是否属实，巡按使并未查明，经本庭询问原告代理人亦只称被封未启，应由巡按使切实查明，将该商等原有房屋一律启封，准其在原处专卖杂货，并饬该商家取具殷实铺保，不准容留匪人，以清盗源而维商业。因依行政诉讼法第二十三条之规定，作出裁决：黑龙江巡按史公署之决定应予变更，拟请交由主管官署执行。

这是一起以省级政府为被告的行政案件，其压力之大可想而知，但恰恰是这个案例较典型地体现了平政院对行政相对人权益的维护。一方面，迫于形势，平政院认定当地行政机关制定的邮站规程和依此为依据实行的酒业专卖合法，饬令各商号歇业，禁止酒类私营并不违法；另一方面，平政院对当地行政机关饬令各商号歇业的行政行为进行了合理性审查，认定 “商号原系杂货正营兼卖烧酒，则查禁其卖酒可也，仍勒令竭业致不能专卖杂货，殊失事理之平。该商等禀请照常卖酒故属违章，黑河道署饬卡竟将该商家房屋查封亦属过当”，“应由巡按使切实查明，将该商等原有房屋一律启封，准其在原处专卖杂货”，尽其所能，在法律规定的框架内，使用变更裁决的形式，维护了各商号的经营权益。(www.xing528.com)

2.内务部停职人员祝书元等呈诉该部总长违反法令擅退部员案^[51]

原告：祝书元等

被告：内务部，法定代表人：孙洪伊

五年九月八日，内务部总长忽以部令同时令其停职，计有参事二员，司长三员，佥事二十员，主事三十八员，技正一员，技士一员。按之该部额缺将及半数，至因何停职，令文中并未叙及，虽同日另有部令声明暂行适用元年官制，而与原告等停职之理由仍不关涉。其因停职所遗之缺，当即分别派员试署，且旋将前述各令一律刊登政府公报，用示部令之有效。原告等不服，因于同月十九日以内务部总长违反法令、擅退部员等情，向本院提起行政诉讼。

原告诉状略称：原告等均供职内务部，先后受简任、荐任、委任为各司科职员。新任本部总长孙洪伊对于部员之擅令停职实为违反法令。查文官保障法草案第六条所载：“文官休职条件有三：除惩戒及刑事外，以因官制之变更有官署或额缺废止合并者为限。” 此次停职各员，既无惩戒及刑事关系，诸部令有适用元年官制之语，而内务部额缺亦未裁缺合并，且于司长增一人，佥事增十二人，乃以部令停职者至六十余人之多。又第七条第二项载有：“依前条第一项第三类被命休职者，于休职期间内遇有相当之额缺，应即叙补” 等语，此次停职人员所遗额缺同日另以部令分别派员试署，是藉停职为名以腾挪额缺。又第九条：“凡简任、荐任各官，隶属于各部者，其休职应由各部总长经由国务总理呈请，大总统行之。” 该总长对于各员径以部令停职，并未履行法定休职程序，至民治司司长于实轩事前业经辞职亦未据情转呈，仍一律列入停职之内。且任免文武职员依约法第三十四条，为大总统职权，总长任意以部令进退，是藐视大总统职权、弁髦约法。该总长九月八日所发各部令均属违法等语。

被告并未依式提出答辩书。

审理及判决：本案原告等之擅被部令停止职务，业于九月八日由被告照录各令刊登政府公报，已成不可掩之事实，自无须业经被告答辩方可断定。查现行约法第三十四条：“大总统得任文武职员。” 文官保障法草案第六条：“需依惩戒法之规定付惩戒委员会审查，或关于刑事案件被告诉、告发及因官制之变更有官署或额缺裁发合并者，方得命其休职。” 又第九条：“属于各部简任官之休职由国务院总理、荐任官之休职由各部总长经由国务总理呈请，大总统行之” 各等语。依上列各法令，则职员之任免实为大总统约法上之特权，其属于荐任者虽可经由该管长官具呈，如系简任职员，必经由国务总理呈请。被告于上列各法令之程序均未履行，据以部令停止原告等之现职，且同时一律派人署理，并将先事呈请辞职者亦抑不为转呈，仍以部令停职。原告谓为违反法律且藐视大总统职权，不能忍其说为全无理由。虽依据通常行政法理，总长于所属贤否，行使其监督权以为考核，固非所禁，如若认有必须解除其职，则应有法律上正当明确之事由；系荐任、简任各职又应呈奉大总统令公布照准。即职属委任，亦不得无故勒停。此次被告所发停职命令，藉口于适用元年官制，但据原告所称通计额缺并未减少，可见停职事由无自发生。据上论断，所有被告本年九月八日部令对于原告等所为停职之处分，核与行政法令俱有违误，应予取消，仍由被告官署另行依法办理，在未经过法定程序之先，不得认原处分有效。再被告对于原告经本院咨送诉状副本未依式提出答辩，应认为自行抛弃答辩之权利，依本院处务规则第八条：“审理案件得参用通常法院之诉讼程序”，现据大理院审理案件，被告未提出答辩书而经该院判决者，事例甚多，当然可以援用。依照行政诉讼法第三十三条之规定，于五年十二月一日作出裁决：内务部之处分取消之。

这是一起行政长官严重违反法律、法规，擅退部员的行政处分案，在各部员依法提起行政诉讼后，内务部也未按时提交答辩书，最后，经过依法审理，平政院作出裁决，取消了内务部的违法处分。需要注意的是，这里的行政处分，属于我们现在行政法学界常说的内部行政行为，不具有可诉性，我国现行的 《行政诉讼法》 也明确把它排除在行政诉讼的受案范围之外，但北京政府时期的 《行政诉讼法》 及司法实践却恰恰相反，此类案件属于行政诉讼的受案范围，可以提起行政诉讼，而且相当一部分案件可以得到公正的审理和裁决。