行政诉讼的范围及其限制

行政诉讼的范围即我们现在所说的行政诉讼的受案范围，在当时就是平政院受理行政案件的标准和界限，它既决定了平政院对行政官署行为的监督范围，又决定了受到行政官署侵害的公民、法人诉权的范围，也决定着行政官署终局裁决的范围。行政诉讼受案范围的确定方式一般存在概括式、列举式和混合式三种形式。概括式是由行政诉讼法对受案范围作原则性、概括性的规定，其优点是简单、灵活，但可能出现具体解释的困难。列举式是指法律明确规定法院可以或者不能受理行政争议的种类，有肯定式列举和否定式列举两种，其优点是具体、易于掌握，但存在繁琐、挂一漏万的缺陷。混合式是将上述两种方式混合使用，以发挥各种方式的长处，避免各自的不足，相互弥补。当时世界各国采用概括式有奥地利，采用列举式的国家有德国和日本等国。对此，民国著名学者张东荪曾这样论及：“从来分概括主义与列举主义两种。奥地利采用概括主义者也；德意志诸国及日本，采用列举主义者也。采用列举主义，则有特别之法规；采用概括主义，则由法令及各种行政法中散见之条文成之。”^[38]北京政府时期，行政诉讼的受案范围效仿的是奥地利的概括式。1914年 《行政诉讼法》 第1条规定，人民对于下列各款的事件，除法令另有规定外，可以向平政院提起行政诉讼。

（1） 中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者。

（2） 中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署不服其决定者。

该 《行政诉讼法》 第3条还规定，平政院不得受理要求损害赔偿的诉讼。

关于以上规定的行政诉讼的范围，需要注意的有以下几点：

（1） 行政诉讼是对于行政处分的诉讼。凡性质上属于行政处分的事项，都可以提起行政诉讼。

（2） 可以提起行政诉讼的人民不服的行政处分，以违法处分为限。如果不是违法的行政处分，而仅属公益上的不当处分，则虽有不服，也不可以向平政院起诉。当时的 《行政诉讼法》尽管没有明说自由裁量的行为，不得为行政诉讼的对象，但所谓违法处分，本来已包括行政诉讼事件，只限于法律问题，而不涉及自由裁量问题的意思。(www.xing528.com)

（3） 权利的损害，有因不法课以义务而发生的，有因不法侵及其权利而发生的，都属于提起行政诉讼的原因。

（4） 权利的损害，通常直接为受此处分者所身受，然也有时处分的结果，受权利损害的，不在于直接的相对人，而在于第三人。在这种情况下，第三人也可提起行政诉讼。

（5） 行政诉讼的提起，原则上须先诉愿至最高级行政官署的决定，仍不服时，才可以进行。只有对于中央或地方最高行政官署的处分，不必经诉愿程序，可直接向平政院提起诉讼。这种诉愿前置主义，是当时我们学习日本的结果，称为复审的诉讼事件。

（6） 平政院不得受理损害赔偿的诉讼。依白鹏飞的观点，损害赔偿的要求，其原因虽出于违法的行政处分，然行政裁判的目的，仅至于处分的取消或变更而止。至损害的赔偿，则本来仍不失其为私法的性质，为民事事件，而非行政事件，故该《行政诉讼法》 明文规定，不属于平政院的权限。依笔者的观点，这实际上是对行政损害赔偿性质的误解。

（7） 平政院对于诉讼事件，是否应该受理，由平政院自行决定。

（8） 关于行政诉讼，其他法令有规定者，当各从其规定。具体来说，有以下三个方面：①行政诉讼事件的限制。依 《行政诉讼法》，凡行政处分违法的，都可以提出诉讼，以资救济，这是原则。然他日或有特设限制的必要，如关于特种的警察处分，不许其为行政诉讼，可以于警察法规中做出规定。②行政诉讼事件的扩张。又可分为三种情况：第一，《行政诉讼法》 规定，得以提起行政诉讼的事件，以违法处分为范围。依此原则，凡不属于违法处分，自然不可以提起行政诉讼。但如果其他法令，对于不当的行政处分，也允许提起行政诉讼时，平政院仍然可以受理并进行裁判。第二，《行政诉讼法》 规定，可以提起行政诉讼的事件，不仅限于违法处分，且须以因此处分而致损害其权利。然这种规定也只表示一种原则而已，若其他法令对于违法行政处分，允许一般人民起诉的，则不问起诉人权利是否因此而受到损害，平政院均有受理而为之裁判的权力。如关于选举人名簿的正确与否，选举或当选的有效与否等，都可提起行政诉讼。在这种例子中，法律不仅准许落选人有提起选举诉讼的权利，而且一般的选举人中，不论何人均得提起诉讼，则诉讼的当事人，不必即为权利受损害的人。这种行政诉讼，当时德国学者称为 “人民诉讼”。第三，依 《行政诉讼法》 的规定，提起行政诉讼的，以人民为限。但如果当其他法令允许国家的行政官署或地方自治团体，对于违法的国家行政处分，可以提起行政诉讼，则此种诉讼的当事人，不是以人民的资格，而实际上是以国家或地方自治团体的资格。由此诉讼的目的，不是因一个人权利的损害而请求救济，而在于请求确定法规的适用。③行政诉讼提起要件的变更。如 《行政诉讼法》 虽规定以复审的诉讼事件为原则，如果其他法令规定不必先经诉愿而即可直接提起行政诉讼的，自可依其法令的规定，而直接向平政院起诉^[39]。