中国近代行政法文化研究：北京政府时期的行政诉讼机关为平政院

北京政府时期受理行政诉讼的机关为1914年3月成立的平政院，其性质可从以下两方面把握。

1.平政院是行政裁判的机关

《中华民国临时约法》 第10条规定，人民对于官吏违法损害权利的行为，有陈述于平政院的权利。第49条规定，法院以法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，以其他法律规定。《平政院编制令》 第5条规定，平政院依《行政诉讼法》，就行政诉讼事件，行使审理权。1914年 《行政诉讼法》 第1条规定，人民因官署的违法处分，致损害其权利的，可以向平政院提起行政诉讼。从这些有关平政院设立及职权的法律规定可以看出，平政院虽系行政组织中的一种，然其所掌理的，不是普通的行政事务，而是以行政裁判为其专责，且又非司法法院的一部分，而与司法法院相对立。这种体制，是在学习当时德、奥、日等国二元司法体制的基础上确立的。平政院与司法法院相对立的原因在于行政裁判上所需的知识与经验与司法裁判有所不同，未必为通常司法官所能胜任，且也不愿意使行政权受到司法权的监督，以致妨害其行动的自由与违反国家利益。

当时的平政院是全国唯一的行政裁判机关，采取一审终审制，与德、奥、日等国的情况类似。但与奥、日两国国情不同的是，我国幅员辽阔，当时交通尤多不便，若一有行政诉讼案件，必到首都提起行政诉讼，人民既不免感到困难，而且平政院也忙不过来。为解决这一问题，当时设计了以下两种方法：（1） 限定行政诉讼的范围。依 《行政诉讼法》 的规定，除中央或地方最高级行政官署的违法处分，致损害人民权利者，可直接提起行政诉讼外，中央或地方行政官署的违法处分，原则上须先经诉愿，至对最高级行政官署的决定仍不服时，才可以提起行政诉讼。这就使得实际上诉愿的决定，类似于行政诉讼的下级裁判，大大减少了平政院的负担。（2） 组织临时合议庭。《行政诉讼法》 第5条规定，平政院因审理的便利或必要时，除以地方最高级行政官署为被告的行政诉讼外，得由平政院院长嘱托被告官署所在地的最高级司法官署司法官，并派遣平政院评事，组织五人的合议庭审理，其庭长由平政院院长指定。此是为距平政院所在地太远，交通又极不便利的地方而设，虽无平政分院之名，而有平政分院之实，且仅为暂设机关，而非常设机关。这种做法，在当时有两点便利之处：第一，加入被告官署所在地的司法官，则易于获得事实真相，判断可期其确实而公平，且调查证据等，又能较为迅速。第二，提起诉讼的人民，即原告可省却长途跋涉的劳力、费用与时间^[36]。(www.xing528.com)

2.平政院是合议制的机关

平政院由院长和评事组成。院长为特任职，评事须年满30岁以上，以上的行政职满3年以上，或曾任司法职满2年以上。院长指挥监督全院事务，其性质属于普通的行政长官。《平政院编制令》 所谓院长指挥监督全院事务，乃对于平政院行政事务的指挥监督而言，与通常的法院院长监督司法行政事务，意义相同。行政诉讼的审理权，属于由平政院评事五人组成的合议庭行使。平政院置三庭，每庭以平政院评事一人为庭长。平政院审理行政诉讼事件，以各庭出席评事过半数决定。前面说过，平政院长属于普通的行政长官，而不属于行政裁判官，所以没有特别保障的必要。评事则是单纯的行政裁判官，所以非保持其独立不可。这种独立，有以下两方面含义：（1） 地位独立。与司法官相同，评事除因精神衰弱及其他不治之症，致不能执行职务时，得由平政院院长呈请大总统命其退职外，非受刑法的宣告或惩戒的处分，不得强令退职、转职及减俸。又虽因受惩戒调查或刑事追诉被命解任，尚未判决者，仍给予俸给的半额。（2） 职务独立。评事在进行行政裁判时，对于法律应该绝对服从。除对法律的形式有审查权外，对其内容，纵有违反宪法之处，也不得不适用。至其对于命令，则不仅有形式的审查权，并可就其内容加以审查。故形式上命令，纵完全成立，苟其内容，有违反宪法，或与法律相抵触的，则不惟无适用的义务，则转有不得适用的义务。这种司法官的命令审查权，评事当然适用。至于法律命令的解释适用，则完全依各评事独立见解进行。对于他机关的指挥训令，绝对无服从的义务^[37]。