清末行政诉讼制度的筹设

如前所述，在清末中央官制改革的过程中，奕劻等人于1906年设计了一个与立宪政体相适应的行政裁判院，并由宪政编查馆拟具了《行政裁判院官制草案》21条^[33]，开始筹设中国近代的行政诉讼制度。该草案的主要内容涉及以下方面。

第一，规定了行政裁判院的审判权力，即行政裁判院拥有审判行政各官员办理违法致被控案件的权力。

第二，规定了行政裁判院的组成，即行政裁判院由正副使各一人、掌佥事三人、佥事十二人以及书记官、录事若干人组成。正使为裁判院长官，总理全院的事务；遇有重要事件，可会同副使具奏，并得自请入对。副使协助正使，并监督本院各员；正使遇有事故，副使可代行职权。掌佥事掌理行政裁判事务；佥事同理行政裁判事务。

第三，规定了行政裁判院受理案件的范围，采取列举主义的原则，规定以下五类案件为行政裁判院受理案件的范围：奉特旨饬交裁判之案件；关于征纳租税及各项公费之案件；关于水利及土木之案件；关于区划官民土地之案件；关于准否营业之案件。该草案同时规定，行政裁判院不得受理刑事、民事案件。

第四，规定了提起行政诉讼的程序。以阁、部、院及各省督军、督抚暨钦差官为被告的，可以直接向行政裁判院提起行政诉讼；实行行政申诉前置，不得越诉，即必须先向各该行政长官衙门申诉，如不服其处理可依次向其上级控诉，最后方可向行政裁判院提起行政诉讼。

第五，规定了裁判组织及裁判方式。行政裁判院审理案件，由正使、副使、掌佥事、佥事以会议形式做出判决；意见不一致时，以多数意见决定；当意见不一致且各方人数相同无法以多数决定时，由担任会议议长的正使决定。

第六，规定了裁判结果的处理方式。如案件属于 “细故”，则由行政裁判院自行判结，并按月汇总上奏一次；如果案件涉及行政官员枉法营私，一经审查确实，由正副使联衔奏参，请旨惩处。(www.xing528.com)

第七，规定了佥事及以上官员的回避制度。佥事及以上官员如有事涉本身及亲属，或事为该员所曾经预闻，或事为该员原任行政官时所经办理三种情形之一的，应该自行回避，原被告亦可申请其回避。

第八，规定了一审终审原则，即行政裁判院做出判决的案件，原告、被告均不得请求再审。

第九，规定了裁判官身份独立原则和官职保障及待遇。行政裁判院佥事以上官员，均不得兼任其他官职，亦不得为资政院参议员。行政裁判院佥事以上官员，非犯刑法及则例者，不得罢黜；在任十年俸满之后，准迁其他衙门官职；在任内表现卓著，由正使出具考语，奏请加衔加俸，以资鼓励。

第十，规定了书记官、录事的职务。书记官分为一、二、三等，由正使、副使指挥，料理俗务；录事承上官之命令，缮写文件，料理俗务。

最后，规定正使可拟定行政裁判院办事章程，请旨裁定；正使需会同修律大臣制定 《行政诉讼法》 咨送阁议后，奏请钦定施行日期。

需要注意的是，从1906年制定到1911年清政府覆亡，在长达五年的时间，由于种种原因，《行政裁判院官制草案》 并没有颁布实施，设立行政裁判院的计划也不了了之，但我们不能因此忽视该草案制定的重大历史意义，该草案作为中国历史上第一部有关行政诉讼制度的法律规范的草案，第一次在法律上允许 “民告官”，并且从法律地位上赋予原告与被告同等的法律地位与权利，这是对中国传统官民不对等机制和理念的重大突破，标志着民众私权利可以通过制度化的渠道对抗公权力的时代即将开始，为中国正式建立行政诉讼制度奠定了社会心理基础，其后的北京政府、南京国民政府甚至中华人民共和国的行政诉讼法都或多或少地受到了该草案筹设的行政诉讼制度的影响。