常见行政行为分类：有效、无效与权利设定

清末的行政行为主要是由行政机关做出的单方的行政处分，但到了民国时期，随着近代行政法的发展，行政行为的种类急剧增加。北京政府时期的学者白鹏飞从以下九个方面对其进行了分类：

（1） 职权行为与申请行为。前者是由行使职权而生之行为，后者是基于申请而行之行为。

（2） 羁束的行政行为与自由的行政行为^[4]。前者为按照法规所定而如法执行之行为，后者是在一定范围内，由行政权之自由裁量所行之行为。

（3） 单纯的行为与附款的行为。这种分类以有无附款 （条件） 为依据进行区分。

（4） 要式行为与不要式行为。以行政行为是否需要有一定方式而区分。

（5） 根据一般统治权之行为与根据特别权力关系之行为，前者为对于一般人民之统治关系所发生者，后者则由特别权力关系而来者也。

（6） 债权的行为与物权的行为，前者指直接对人行使者，后者指直接对物行使者。

（7） 无效的行为、可取消的行为、确定的行为与效力不定的行为。这是根据该行为效力之确定与否而进行的区分。

（8） 行政处分、公法上之契约与公法上之协定^[5]。行政处分即由行政权一方的意思表示而成立的单独行为，大多数的行政行为都是行政处分^[6]；公法之契约指由行政权与行政相对方双方的意思表示为成立要素之行政行为^[7]；公法上之协定主要指团体设立之行为及多数当事者共同目的之规约，前者如规定律师公会之会章，后者如国际上制定国际条约。

（9） 法律行为与准法律行为。法律行为是借用的私法的观念，强调以意思表示为主要的构成要素，其法律效果，也由意思表示之内容决定^[8]；准法律行为是指行政行为效果的发生原因，不存在于行政权的意思表示，仅由法规而定。它与法律行为的区别在于，法律行为恒以效果意思为要素，而由其意思之内容，即可定其效果；而准法律行为则无效果意思，其效果专赖法规而定。^[9]

法律行为可以进一步分为积极行为与消极行为。积极行为是指对于现在的法律状态加以某种变更的行为。消极行为是指表示对于现在的法律状态，并无加以变更的意思的行为。其中消极行为是对于人民的申请，表示拒绝的行为，都以申请为前提。例如拒绝许可，驳回诉愿。这种行为，虽无变更法律状态的效果，然有拒绝申请，令其无效之效果，也属一种行政行为，往往成为提起行政诉讼的原因。

北京政府时期，积极行为又可具体分为以下数种：

（1） 下命行为，是指权力者对于服从其权力者，命以特定之作为、不作为、给付或忍受之行政行为。该种行政行为全部以权力关系之存在为前提，包括一般统治关系和特别权力关系（如对于官吏之职务命令，对于军人之军令）。其属于一般统治关系者，可进一步分为警察下命、财政下命、军政下命等。但此等下命，均须以有法规之规定为限，其效果在令受命者负遵由其下命之义务。对于不履行其义务者，得依法律之规定，用行政上强制执行之手段，强其履行；又定有罚则，得行处罚。

（2） 许可行为，是指一般禁止之特定行为，对于特定人或特定事件，而解除其禁止，使得适法为之行政行为。该种行政行为，以有保留许可之一般禁止为前提。法令对于特定之作为，而规定须得官厅之许可者，一面含有一般禁止其作为之意，一面含有附与官厅以对于某种事情得以解除其禁止之权限之意，即保留许可。可以看出，这里的一般禁止，不是绝对的禁止，只要这种禁止得到官厅的许可，即可回复受许可者适法为其作为之自由。因此，许可不是设定某种权利，而是一种义务的解除 （例如营业许可，非附以营业权，乃解除营业之禁止；狩猎许可，非设定狩猎权，乃回复狩猎之自由）。

许可以禁止之前提，以有权力关系为限。按照所根据之权力关系的种类，可以分为警察许可 （如营业许可、建筑许可、开演许可、狩猎许可等），军政许可 （如军港内之船舶之入港许可，要塞地带之建筑许可等），基因于特别权力关系之许可 （如官吏就有报酬之业务须得长官之许可）。其中，警察许可对老百姓的影响最大。

（3） 免除行为，与许可行为性质相同，内容相反，指对于一般命以作为、给付或忍受之义务，在特定情况下，得免除之行为。它与许可的区别在于，许可为免除不作为义务之行为，而免除则为免除作为、给付或忍受义务之行为，如免除租税，免除病痘，大赦、特赦、假释等等。

（4） 同意行为 （认可行为），是指对于当事者之法律行为，非得国家之同意，则不能有效成立者，而与以同意，使完成其效力之行政行为。如法人设立之许可，法人规条之认可等行政行为。因此，很多从称之为许可，但实际上与许可性质不同。许可乃禁止之解除，其效果在回复自然的自由；认可乃对于法律行为的同意，其效果在于补充完成法律行为的效力。要许可之行为，若不受许可而直接为之，则其行为违法或成为处罚之原因，但不生有效无效之问题；而要认可之行为，若不受认可，而直接为之，则其行为不过是不能有效成立，而不是违法。

（5） 设权行为，是指为特定人设定能力或权利，或为国家与特定人间设定新法律关系的行政行为。其共通之点，在于赋予新的法律之力。设权行为，法律也有称之为许可的 （如归化许可、矿业许可、渔业许可），但该行为与许可同样存在性质上的差异。我们前面说过，许可在于免除义务，单在回复自然的自由，并非新予以权利，其所生之效果，乃法律上所许容之力，非法律上所赋予之力。而设权行为，则非回复自然的自由，及与以为自然所无之法律上之力，其所生之效果，非法律上所许容之力，乃法律上所赋予之力。

按照设权行为所赋予法律之力的内容，可以将设权行为进一步细分为以下三类：

①能力赋予行为，如因刑罚之结果，而丧失其权利能力的一部分，得由行政权命其复权也。

②权利设定行为，如公法上授予荣誉权的行为，设定公物特定使用权的行为等。

③法律关系设定行为，如归化、任官、选举议员、公企业之特许等。(www.xing528.com)

此外，变更既定的权利或法律关系之行为，也属于设权行为，如已经核准矿区之变更，官吏之调任，扩张已经特许之公企业之范围等。

（6） 剥权行为，与设权行为正好相反，是指令特定人丧失其能力、权利之一部或全部，或消灭国家与特定人之间法律关系之一部或全部的行政行为。也可以细分为以下三类：

①丧失其能力行为，如解散法人的行为，停止公民权的行为，命官吏休职的行为等。

②消灭其权利行为，如褫夺勋位、勋章，取消公物使用权之特许，取消特许权等。

③消灭法律关系行为，如免官、脱离国籍、取消公企业之特许、消灭营造物之利用关系 （如学校除名） 等。

（7） 物权行为，其特色在于其法律的效果，乃直接关于物而发生者也。如水利局查定河川区域的行为，森林法查定国有林境界的行为，将私有森林编入保安林的行为，指定要塞地带的行为，土地收用裁决，耕地整理行为，没收行为等。这些行为，对于人固然也发生效果，然其直接发生者，乃物上之效果，而人之所以受其效果者，只限于在其特定物之所有者或占有者之地位而已，其法律的效果，当然随其占有、所有之转移而转移。

（8） 代理行为，是指行政机关代他人为意思表示，而令其意思表示之效力，直接归属于他人之行为。这种代理行为被代理者大抵为公共团体、受公企业特许者及其他在国家特别监督之下者。如监督官厅代公共团体制定条例，或代市长、村长执行事务等。^[10]

到了南京国民政府时期，积极法律行为的种类基本不变，但林纪东将其总结为以下三类：

（1） 命令的行为，指以限制人之天然自由，命其为某事或不为某事，或免除其所命义务为内容之法律行为的行政行为，包括下命行为、许可行为、免除行为。

（2） 形成的行为，指以形成人类自然所未有之法律上之力为内容的行政行为，包括设权行为、变改行为、剥权行为。又可根据行为指向的对象，分为债权的行为与物权的行为。

（3） 为他人而为之行政行为，指国家作为第三者的资格，在其他当事人间之关系上，使其发生某种法律效果之行为，包括认可行为与代理行为。^[11]

北京政府时期的准法律行为有以下几种：

（1） 确认行为，是指确认特定之法律事实或法律关系之存否为目的的行为，包括以下两种：其一，通常于行政行为之先，首须确认其行为之前提要件之法律事实或法律关系之存在与否，如当征收租税之先，须确认课税物件之存否及课税之客体、税率等。又如当许可之先，须确认所许可之行为，在公益上是否有损害。这些确认行为，非独立的行政行为，不过是一种意思表示之准备而已。其二，有一些具有行政行为性质的确认行为，指确认事实问题与法律问题之存否，而以确认的结果，为公的宣言之行为。如选举中投票之效力、选举人名簿之效力、当选人之决定，高等文官考试之合格不合格之决定，补偿金额之决定，发明之审查决定等。

（2） 公证行为，是指以证明特定之法律事实或法律关系之存在为目的之行为。广义的公证行为，可称为通知行为之一种，非意思表示，而是认识的表示，或与他种行政行为相结合，而为其附随的行为，如警察许可所与之许可证书、检查证书等。狭义的公证行为是一种独立的行政行为，如颁发户籍簿、选举人名簿、不动产登记簿、法人登记簿、公会议的议事录、缴纳房捐警费的收据、旅行券等。其直接的效果，为发生公的证据力。

（3） 通知行为，是指对特定人、多数不定之人或一般公众，将某事使之闻知的行为。其目的，不是予以证据力，而是单在使之闻知其事。这是它与公证行为的区别。如归化之告示，土地收用法上事业确认之告示，保安林编入之告示，建议案、意见书、试验期日之布告，代执行之预告等。

（4） 受理行为，是指领受他人之意思表示的行政行为。前述各种行政行为，都是行政权的主动行为，这里的受理乃行政权的被动的行为，可分为法律行为的意思表示之领受和非法律行为的意思表示之领受。前者如诉愿书、诉状的受理，后者如请愿书、陈情表、条陈等的受理。^[12]

南京国民政府时期的准法律行为，按照林纪东的观点，除了前述的确认、公证、通知、受理之外，还有赏罚行为，即国家或公共团体对于其公务员及其他服从特别权力关系者，或一般人民，就其职务上之行动或其他行动进行奖惩的行为。当然，这种赏罚行为中，如为赋予权利或剥夺权利，则为形成行为；如为科以罚锾等命以义务，则为下命行为；间有不具有此种实质之内容，而仅表彰善行，谴责恶行者，则非效果之意思表示，而系或是或非之观念表示，即系准法律行为之行政行为。其表彰或谴责，如非以公定之一定形式行之，则为单纯之事实行为，不应视为行政行为。然如以一定之形式公表，如公务员惩戒处分中之申诫等，则非单纯之事实行为，而系不以效果意思表示为要素之准法律行为。由此发生的效果，惟在对于公报中申诫等事之揭载，有忍受之义务，然其效果，并非基于当事人之意思而生，而系基于法令之效果。^[13]

南京国民政府时期的学者林纪东在继承上述 （1） （2） （3） （4） （8） （9） 种分类的基础上，又增加了以下两种分类：

（10） 第一次的行为与复审的行为。第一次的行为并非是指前此其他行政行为之再审查，而是发生某种新的法律效果的行为；复审的行为是再审查前此之行政行为，或加承认，或予变更，或使其失其效力之行为。

（11） 须受领之行为与不须受领之行为。须受领之行为是对特定相对人做出，依到达相对人而产生效力的行政行为；不须受领之行为是指并无特定的相对人，而是对多数的不特定人，或一般公众做出的行政行为。^[14]