国民政府体制与国务会议的合议制改革

国民政府有广义和狭义之分，广义的国民政府，指包括国民政府主席、国民政府会议、国民政府内设机构与直属机关、五院及其所辖部会在内的中央政府，狭义的国民政府仅包括国民政府主席、国民政府会议、国民政府内设机构与直属机关，不包括五院及其所辖部会。本书所说的作为中央行政组织的国民政府，指的是狭义的国民政府。

南京国民政府成立以后，《国民政府组织法》 屡有变更，但从法律上说，国民政府的地位和职权基本未变。依1931年6月14日修正公布的 《国民政府组织法》，则国民政府居于总揽中华民国治权之地位 （第二条），具有下列权限：（1） 统率海陆军（第三条），（2） 行使宣战媾和与缔结条约之权 （第四条），（3） 公布法律及命令 （第五条），（4） 行使大赦、特赦、减刑、复权 （第六条），（5） 授予荣典 （第七条），（6） 编定、公布国家的预算、决算 （第八条）。^[24]以下对国民政府的各个组成部分进行简要介绍。

1.国民政府主席

国民政府设国民政府主席一人，为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但其实际地位与职权如何，要看这一职位由谁来担任，并直接影响到国民政府的实际地位与职权。

1928年2月4日，国民党中央通过国民党政府定都南京以来的第一部 《国民政府组织法》，该法虽然规定设置国民政府主席，但他只是国民政府常委之一，“公布法令及其他关于国务之文书，由主席及常务委员二人以上之署名；其与各部有关者，并由各该主管部部长连署；以国民政府名义行之”，而不以国民政府主席名义施行。^[25]这样规定的原因固然很多，但即将出任国民政府主席的是谭延闿而不是南京国民政府的实际掌权者蒋介石应该是主要原因。

同年10月3日通过的 《国民政府组织法》，规定国民政府主席 “代表国民政府接见外使，并举行或参与国际典礼”，“兼中华民国海陆空军总司令”，并 “为国务会议主席”。国民政府主席的地位与职权有了很大提高，这与蒋介石已完成第二次北伐，并出任国民政府主席有直接的关系。但如前所述，这时的政府体制还是一种合议制，而且该组织法还规定：“公布法律，发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之。”^[26]这实际上规定了一种主席与五院院长处理政务的合署制，国民政府主席此时还没有获得集权的地位。

1930年11月17日，国民党三届四中全会修正 《国民政府组织法》，一方面规定国民政府的会议名称由 “国务会议” 改为“国民政府会议”，删除由其 “处理国务” 的规定，该职权为行政院所接替；另一方面将合署制改为副署制，规定：“公布法律，由国民政府主席署名，以立法院院长之副署行之；发布命令，由国民政府主席署名，主管院院长之副署行之。”^[27]国民政府主席的地位与职权又得到了大大的提升，国民政府的政府体制实际上由合议制变为主席集权制。对此，王世杰、钱端升评价说：“由第一项修正，国民政府主席及委员不复合议以处理国务；由第二项修正，五院院长对于国家的行为 （法律及命令）不复负有共同的连带责任，而只对其所主管的事项分别负责。严格地说起来，经此修正而后，国民政府的组织，已自形式上的合议制成为行政院院长总揽行政权之制。”^[28]之所以有此修正，是与此时谭延闿病逝，由蒋介石以国民政府主席身份兼任行政院院长有关。

为了进一步提高自己的地位与职权，蒋介石于1931年5月召开所谓 “国民会议”，通过 《训政时期约法》，进一步提高了国民政府主席的地位和职权。按照该约法，国民政府主席不仅对内对外代表国民政府，而且有人事任免权，即 “各院院长及各部会长以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之”；副署制也改为独署制，即 “公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名行之”。^[29]根据这一规定，国民党三届五中全会6月15日修正公布了 《国民政府组织法》，对国民政府主席的地位和职权进行了更重大的调整：首先，规定 “五院院长、副院长、陆海空副司令及直隶于国民政府之各院、部、会长以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之”；其次，规定 “国民政府公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名行之”。^[30]这时的主席集权制已演变为主席独裁制。

到了1931年12月，国民党内部停止争斗，决定实行虚位元首制，与此相适应，蒋介石也于12月15日宣布下野，辞去国民政府主席兼行政院长之职。12月26日，由国民党四届一中全会修正的 《国民政府组织法》 大大削减了国民政府主席的权力，规定国民政府主席 “不负实际政治责任”，也 “不得兼任其他官职”。主席的任期限为二年，且仅得连任一次。主席无任免五院正副院长之权，院长与主席同由中国国民党中央执行委员会选任。主席无指挥五院之权，五院院长各对中央执行委员会负责，而不向主席负责。原组织法中 “主席因事故不能执行职务时，由五院院长依次代理之” 规定也被删去，以防止国民政府主席与行政院院长的职务由一个人兼任。这样，国民政府主席就由前面权力很大的国家元首变为毫无实权的虚位元首。^[31]随后，1932年元旦，在各派权力斗争中处于超然地位，为人既有清望，又没有各方面政治背景的国民党元老林森走马上任，当上了国民政府主席。由于他就职期间，“素常公事，对外唯接见外使，接受国书，对内则专事颁奖授勋。其他无权过问，亦不敢过问，遇事请示于蒋，唯蒋马首是瞻”^[32]，因而得以打破前述组织法中任期仅为2年，且仅得连任一次的规定，一直任职到1943年8月1日去世，长达11年之久。

林森去世以后，蒋介石又继任为国民政府主席。为此，1943年9月11日，国民党召开五届十一中全会，对 《国民政府组织法》 又进行了修改，主要内容有：（1） 主席为海、陆、空军大元帅。（2） 主席的任期改为3年，且连选得连任；但于宪法实施后，依法当选之总统就职时，即行解职。主席因故不能视事时，由行政院长代理之。（3） 国民政府公布法律，发布命令，由主席依法署名、由关系院院长副署行之。（4） 五院正副院长，由主席于国民政府委员中提请中执会选任之。主席对中执会负责，五院正副院长对主席负责。^[33]这就恢复了主席独裁制。自此到1948年实行总统制，主席一职由蒋介石担任。

2.国民政府会议^[34]

国民党1928年2月4日通过的 《国民政府组织法》 规定，“国民政府由中央执行委员会推举委员若干人组织之；并推定其中五人至七人为常务委员”；“国民政府委员处理政务，以会议行之；日常政务由常务委员执行之”；“国民政府委员会议，须由国民政府所在地委员过半数之出席；如出席委员不足法定人数时，即以常务委员会代之”。^[35]可以看出，这里规定的国民政府委员会议及其常设机构国民政府常务委员会，是国民政府的集体领导机构，具有实权。实际情况也是如此。从1928年2月至10月，国民政府委员由丁惟汾等49人担任，覆盖了国民党党政军各方面的核心人物。国民政府常务委员则由谭延闿、蔡元培、张静江、李烈钧和于右任5人出任，共同执掌国民政府的军政大权。同年10月3日，国民党中央通过新的 《国民政府组织法》，决定成立五院制的国民政府，并规定由国民政府委员为12至16人组织 “国务会议”，“处理国务”，并议决 “院与院不能解决之事项”，对公布法律与发布命令有议决之权。^[36]这一时期的国务会议仍然是一个具有实权的集体领导机构，地位在五院之上。当时出任国民政府委员的也是蒋介石、胡汉民、蔡元培等国民党实权人物。这一时期的政府体制是一种典型的合议制 （即委员制）。

1930年9月22日，蒋介石以国民政府主席身份兼任行政院长。11月17日，国民党中央根据这一变化又通过新的 《国民政府组织法》，在该法中，虽然国民政府委员的人数依旧，但由他们组成召开的国务会议改称 “国民政府会议”，并去掉了 “处理国务” 的规定，只能议决五院间不能解决之事项。这就是说，国民政府会议地位与职权大大下降，其 “处理国务” 之权转移到由蒋介石兼任院长的行政院手中，因此行政院会议改称 “国务会议”。^[37]1931年6月1日，国民政府公布 《中华民国训政时期约法》。6月15日，《国民政府组织法》 又根据该约法重新修正公布。根据新的 《国民政府组织法》，国民政府委员的人数大为增加。除了规定国民政府主席、五院正副院长为当然委员外，并设委员16至32人。国民党三届四中全会议决的人数为40名。对此，当时学者王世杰、钱端升评价说：“委员人数既多，充任委员者事实上又多兼有京内外要职，不易参加国民政府会议，国民政府会议乃流为一种形式的机关。在前，国民政府会议对于公布法律及发布命令，尚有议决之权，今则径由国民政府主席署名，关系院院长副署行之，而不必经由会议。换言之，在新的 《组织法》 下，国民政府会议的权力较前更小，而国民政府委员，则成为一种徒拥虚名，而无实权的职位。”^[38]这时的政府体制实际上是一种主席集权制，类似于美国的总统制。(www.xing528.com)

到了1931年12月，面对急剧变化的国际国内形势，国民党内部停止争斗，决定实行虚位元首制。在此背景下，12 月26日，国民党四届一中全会修正的 《国民政府组织法》 规定国民政府委员额数增加到24至36人，国民政府会议重新改称 “国民政府委员会议”，行政院的会议重称 “行政院会议”。^[39]全会还规定五院正副院长、各部会长官以及现役军人不再兼任国民政府委员。^[40]“于是国民政府委员几尽以不兼重要官职 （党职除外） 的闲散人员充任”。^[41]国民政府委员会议的权力进一步缩小，“除了关于国民政府直属机关的组织可以自由发挥意见外”^[42]，“一般政策，均取决于 ‘行政院会议’，或由行政院提请中央执行委员会政治会议决定”^[43]。

3.国民政府内设机构

五院制政府成立前，国民政府内设机构是秘书处、副官处、印铸局、参事厅，受国民政府主席及常务委员之指挥，五院制政府成立后，这些机关合并改组为文官、参军两处，另设主计处。

文官处与参军处是国民政府主席的文武僚属机关，1928年10月成立。文官处职掌国民政府内一切文告之颁发，印信、关防、勋章、奖章等的铸发及其他机要事项，还安排国民政府会议的日程、开会内容，并将会议决定整理成文件下发。文官处设文官长1人负责，另设秘书若干，协助文官长，并兼任文官处内设的文书局、印铸局局长和人事室主任。参军处职掌处理国民政府的典礼与总务事项，设参军长1人负责，另设参军若干协助参军长，并兼任参军处内设的典礼局、总务局局长和人事室、秘书室主任。参军长及参军均于陆海空军将官中产生。

主计处是国民政府推行主计制度的机关。1931年4月成立，内设岁计、会计、统计三局。“在地位上，主计处与文官、参军两处并行，组织亦颇相似；但其职务，则含有政治性质，显然较为重要。其所司岁计职务，为主办预算的编制；一切机关的预算，在依法成立前，均须经该处审核。其所司会计职务，在统一全国各机关的会计；全国各机关会计人员的进退与其职务，依现行法须受主计处的支配。此即所谓会计独立。至于统计局则自立法院的统计处移划而来，其任务在统一各机关统计方法，并掌理各机关统计人员的进退。”^[44]主计处设主计长1人，另设主计官6人，并兼任岁计、会计、统计三局的正副局长。

4.国民政府直属机关

国民政府直属机关，是指不属于五院管辖而直属于国民政府，并具有一定行政职权的机关，主要有建设委员会、全国经济委员会、全国财政委员会、总理陵园管理委员会等，以下作一简要介绍。

建设委员会成立于1928年2月18日，直属于国民政府。同年10月五院制国民政府成立后，建设委员会一度改属行政院。1930年11月，又直属于国民政府。根据1936年11月4日第三次修正公布的 《建设委员会组织法》 的规定，其职权为遵照实业计划，编制全国建设事业之具体方案，呈国民政府核办；国民建设事业有请求指导者，应为之设计；办理经国民政府核准试办之各种模范事业。其组织实行委员制，除行政院各部会长官为当然委员外，国民政府还聘请若干人担任委员，并于其中任命正副委员长各1人。该委员会内设总务、设计、事业三处，各设处长1人。并设振兴农业设计、全国电气事业指导、预算、法规、图书、训育等7个委员会。

全国经济委员会成立于1931年11月，隶属于行政院。1933年下半年改组后，直属于国民政府。根据1936年11月4日第三次修正公布的 《全国经济委员会组织条例》 的规定，其职权为：关于国家经济建设或发展计划之设计及审定事项；关于国家经济建设或发展计划应需经费之核定事项；关于国家经济建设或发展计划之监督、指导事项；关于国家经济建设或发展计划之直接实施事项。其组织实行常务委员制，设常务委员5人主持会务，由国民政府就委员中指定产生；设秘书长1人，秉承常务委员之命，处理会内一切事务；还设委员若干人，由国民政府特派人员组成，内政、财政、铁道、交通、实业、教育各部部长以及其他有关经济建设之中央机关主管长官为当然委员。

全国财政委员会成立于1932年初。根据同年6月11日颁布的 《全国财政委员会组织条例》，该委员会对于行政院整理财政、审核收支概算、审核公债之发行、稽核报销和公告收支账目等事项有审查及建议之职权。该条例还规定：“军费之支出，以国防及绥靖地方所需者为限，对于国内战争之一切负担，全国财政委员会应拒绝之。前项经全国财政委员会拒绝之一切负担，行政院不得支付或列入预算。”^[45]其组织设委员长1人，设委员26至30人，由政府人员及金融界、工商业界、经济学者及有经验之专家充任。

总理陵园管理委员会是专门为管理孙中山陵园而成立的管理机关。根据1930年12月公布施行的 《总理陵园管理委员会组织条例》 的规定，其主要职权是：护卫陵墓、管理陵园、办理陵墓工程、负责陵园建设及陵园农林事业、指导陵园新村的建设等。其组织由国民政府特派若干委员组成，并于委员中指定5人组成常务委员会，负责执行委员会的决议及办理各项行政事务。在常务委员会之下，设置总务和警卫两处及园林设计委员会，分别处理具体事务。

此外，国民政府直属机关还有导淮委员会、黄河水利委员会、太湖水利工程处、广东沿河办事处、国立中央研究院、故宫博物院、西京筹备委员会等。