中国近代行政法文化研究及地方行政组织的变革

在中央进行官制改革的同时，地方的官制改革也逐渐展开。1906年，清政府发布谕旨，设立提学使司，掌管各省的教育行政工作，负责稽核各级 （高等、初等） 各类 （普通、法政、师范） 学校的规程和日常管理，成为地方行政组织立法与改革的先声。第二年，清廷发布 《各省官制通则》，正式对省行政组织进行了调整，主要内容是保留布政使司为各省的民政管理机关，将各省的按察使司改为提法使司，成为专门的司法行政机关，裁撤原来属于监察机关的分巡道、分守道，增设巡警道以推行警察制度，增设劝业道以兴办和管理实业等，并命东三省先行开办，直隶、江苏也择地先为试办。但于督抚的军、财两权，实际上一无所动。后来清廷想出两种办法：其一，由陆军部逐渐吸取督抚的军权，用清理财政监督官吸取督抚的财权；其二，将权势最大的督抚张之洞、袁世凯等人调往中央，阳为尊崇，阴实裁抑。

在州、县，仍设知州、知县衙门为基层行政组织，掌管地方行政管理事务^[7]，但对州、县官的任用与考核等人事制度也进行了改革与调整。1908年，清廷发布上谕称：“（州县官） 责任最为重要，凡抚字催科、听断缉捕，悉萃于牧令之身，一邑数十万生灵于斯托命。加以各项新政待举，备极繁难，非才力优长，素经历练，不足以副是任。（然而吏部铨选） 仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意。迩来保举捐纳冗滥甚多，治理民情多未明达，检查法律，亦不能通解。即系正途出身，于吏治亦尚乏体验，岂能措置裕如？此等人员专凭年资入选，一旦任事。大事听命幕友，纵容丁胥，百弊丛生，小民深受其害，闻各省选缺州县，骤应外任，不谙吏事者，十居七八，……及到官偾事，虽加撤参，地方元气已伤，其为害于国计民生者甚巨。”^[8]因此命令停止吏部铨选州县官，将符合参选资格的人员全部分发各省，另编为 “改选班”，候补选缺。不久又颁布 《州县改选章程》，进一步规定：今后 “改选班” 人员也同其他候补班次的人员一样，初次任职时必须先行经过一定时期的试署，“俟试署果能称职，再奏请补授。如不称职，即撤回作为过班，另以其次之员如前递署”^[9]。这是中国州、县行政官员任命制度的重要变更，州、县官由中央直接任命的制度至此终结，全部改为由各省任命试署，而报部批准，实现了任命权由中央向地方的转移。

关于州、县官的考核，清廷的谕旨指出：“中国官民隔绝，痼习已深，颇闻各州县官多有深居简出，玩视民瘼，一切公事漫不经意，以致幕友官亲蒙蔽用事，家丁胥吏狼狈为奸；公款则舞弊浮收，刑案则拖累凌虐，种种鱼肉，为害无穷。” 因此下令：“嗣后责成各督抚，考查州县必以为守俱优，下无苛扰，听断明允，缉捕勤能，为地方兴利除害，于学校农工诸要政悉心经划，教养兼资，方为克尽阙职。著自本年为始，年终该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注明何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报。其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、公益、巡警诸要政是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后着交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩。并著将各省奏单刊入官报，与众共知，以通下情而伸公论。”^[10]在总结中国传统州、县官吏积弊的基础上，提出了较为具体、细致的改革措施，其中的很多内容具有明显的近代色彩，如强调考察州县官在办理实业、教育、警察等 “新政” 方面的政绩，规定考核结果除上报政务处外，刊入官报公布 “以通下情而伸公论” 等等。(www.xing528.com)

正是以上这些对省、州、县行政组织和人事制度的改革与调整，使得清末的地方行政组织开始脱离传统，具有了一定的近代色彩。