1906年，清政府设立编制馆，指派载泽等14 人为编纂大臣，命令各总督选派司道人员到京随同参议，谕派庆亲王奕劻、文渊阁大学士孙家鼐、军机大臣翟鸿禨总司核定，开始改革官制。当时中央官制改革的关键在于是否取消军机处，建立责任内阁。奕劻、袁世凯、戴鸿慈等人就提出取消军机处，设立像西方立宪国家的责任内阁，但慈禧及其心腹担心这样做会使君上大权丧失，遂在1906年11月6日颁布上谕，否决了这一提议：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内庭，每日入值奉旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行。”[1]尽管如此，但囿于形势，清廷同月公布 《中央官制》，涉及行政组织的有以下内容：中央除保留军机处、旧内阁以外，将原来的六部扩展为11部，即民政部、度支部、法部、农工商部、陆军部、理藩部、邮传部、吏部、礼部、外务部和学部；改政务处为会议政务处，都察院为都察史。此后，在宣统年间又增设了海军部，改礼部为典礼院。这样，在军机处以下，就形式上建立了一些比传统六部分工更细、权责更明的具有一定近代气息的中央行政组织，但是满清贵族也利用中央官制改革的机会，实现了排斥汉族官僚，加强中央集权的目的。清廷声称，任命各部官员 “不分满汉”，实际上却将原来各部大臣满汉平分的比例变成满七汉四，一些重要的部，如外务、陆军、度支和农工商等部都操在满人手中，使得满洲贵族在中央政府居绝对优势，加强了满洲贵族的统治地位。这种做法使得社会精英十分失望，如当时的资产阶级立宪派人士徐佛苏就给梁启超写信说：“政界反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心事也。”[2]于是他们就组织了一系列的立宪团体，并于地方的谘议局结合，组织了一次又一次的国会请愿运动。这种做法也使汉族地方督抚大为恼火，于是在风起云涌的国会请愿运动的过程中，他们大都采取了支持请愿运动的做法，并最终逼迫清廷提前组建责任内阁，并于宣统二年十一月五日 （1910年12月6日） 下旨命宪政编查馆修订预备立宪筹备方案，十一月二十四日 （1910年12月25日） 又令草拟内阁官制。宣统三年四月十日 （1911年5月8日），清廷批准并颁布了由宪政编查馆和会议政务处拟定的 《内阁官制》 和《内阁办事暂行章程》。[3]同一天，裁撤军机处与会议政务处，并把旧有的有名无权的内阁改组为有职有权的责任内阁，还任命下列人员组成了第一届责任内阁：总理大臣奕劻，协理大臣徐世昌、那桐，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学务大臣唐景崇，陆军大臣荫昌，海军大臣载洵，司法大臣绍昌，农工商大臣溥沦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。“所有内阁总理协理大臣及各该大臣均为国务大臣。”[4]责任内阁之下，设制诰、叙官、统计、印铸四局，各司其职。
以往人们包括当时的资产阶级立宪派和革命派都以这个内阁成员中宗室太多而视之为 “皇族内阁”，是一场政治骗局，从而大加挞伐。这当然无可厚非，因为清廷这样做的意图确为利用这几个皇族控制内阁，但是，我们如果从政治体制的演变过程客观地看，1911年5月8日，作为君主专制标志的军机处被取消，由总理大臣、协理大臣与各部大臣组成责任内阁，并规定 “国务大臣辅弼皇帝，担负责任”；“内阁大臣就所管事务，对于各省长官及各藩属长官，得发训示”，可以 “监督指挥各省长官及各藩属长官，于其命令或处分，如有认为违背法令或逾越权限者，得暂令停止，奏请圣裁”；“除国务大臣外，凡例应奏事人员，于国务有所陈奏者，由国务大臣代递”[5]。这就使得权力发生了重大转移，即内阁成为唯一对皇帝负责的机关，削弱了各省督抚和各部院长官的权力，中央权力的中心由皇帝转向内阁，这就意味着封建君主专制开始崩溃，资产阶级立宪派在将来通过控制议会多数组织内阁成为可能。这种权力的重大转移表明清政府已从形式上采纳了西方资本主义立宪国家责任内阁的中央政府的组织形式。[6](www.xing528.com)
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