中国近代行政法文化研究：依法治国理论的成果

南京国民政府时期，依法治国观念依然是一些有识之士的共识，如首任立法院院长胡汉民就任之初就反复强调，“目前人民最大的要求是生活安定，我们要使人民生活安定，必须使他们的生命财产受法律的保障，解除他们惶惶不可终日的痛苦，然后他们才能安心从事于生产的事业。……要国家安定整饬其道为何？应无过于订定法律，使人民都有行动的规范了。”^[160]此后在演讲中胡汉民又指出：“能够做全国统一的保障的，惟有法制一件事。不但要事事有法，而且要人人守法，造成一个健全的法治国家，统一自然永久稳固了。我们赶紧斟酌社会的需要，根据总理的遗教，拼命去立法，使全国的一切都有了规范，使各方面的办事都有一致的精神，那时全国的统一自然是真正的，而且是永久的了。”^[161]他还指出：“治理国家，少不掉两种要素：一是 ‘力’，一是 ‘法’ 以力对外，以法对内。如果这两项的效能，能够表现得恰好，国家便长治久安了。”^[162]针对南京国民政府初期过多地适用条例而排斥法律适用的情况，胡汉民还主张要厘清法律与条例的地位，尽可能地少用条例，以保证全国法制的统一。他说：“法律和条例本来有一个很清楚的界线：所谓法律，一定是经过立法机关郑重讨论、决定以后颁布遵守的；至于条例，是在行政处分之中，在某一部分的状态之下，适应一时的需要而规定的一种办法。在这两种之中，我们当然是应该多用法律而少用条例。但是我国常常不要法律而只要条例，不论什么事便可以随时立法，临时执行，使他人没奈何他。……凡此种种，今后实在非改革不可。……我国地方大，省区多；中央事情多，机关多。所有各种条例章程等，我们如果不去管它，不把它立成单行法、统一法，那么，中央各部及地方各省，同一件事，一定要弄成这里一个章程，那里一个法规，那就妨害了全体了。”^[163]

继任的立法院院长孙科也是依法治国主张的提倡者。他十分重视宪法在治理国家中的作用，把宪法看作是确保国家长治久安的方策。他指出：“宪法为立国的根本大法，以其时效论，则国家千百年后的大计，也许要受他的支配；以其有关的各方面，则个人的福利，社会的安全，国家的组织，以及个人与国家间的相互关系，都要由它确立基础。”^[164]他强调：“一国之中，没有宪法，国家即不能长治久安。”^[165]在一次演讲中，孙科强调法治对中国的重要性，并把法治与宪法的关系进行了说明：“我们要研究中国怎样才可以生存于现时代？无疑的，要使中国能够改革变为一个现代化的国家，然后方得维持国家的生存。但此必须具有种种条件，而最重要的条件，莫如法治。……倘中国亦欲成为现代化国家，主张法治的国家，那么，就得有根本的大法，也就是所谓 ‘宪法’，照中国现在需要宪法的急切，已很容易明白。故中国要不要宪法，已经不成问题……倘是我们要想中国生存于现代，要想救亡图存，就非把中国改为现代的国家，实行法治的国家不可。如果没有宪法，就不能成为法治国。”^[166]

曾经担任南京国民政府司法院院长达16年之久的居正早年留学日本学习法政，当时的日本已经是世界资本主义强国，资本主义法制已经比较完善，他接受了当时比较先进的资本主义法律思想观，并结合当时中国社会的实际，也强调在中国实行依法治国。他说：“建国之道，经纬万端。欲求庶政之推行、国民之振作，根本大计，舍法治末由。”^[167]他还认为 “主权之有无，全视国民有无组织；而组织是否健全，又以法制是否完备为断。故法治完成之国，始有完整独立之主权”^[168]。要想实现国家的富强，民族的复兴，就必须建立先进完备的近代法律制度，他把法看成是国家施政的信条、社会生活的秩序、个人行为的准则。在此基础上，居正系统提出了完成法治的五条途径：第一，“遵行国父遗教”，务必使三民主义法制化，法治三民主义化。第二，“严格执行法律”，“法不贵能立，而贵能行；不仅能行，尤贵行之严明”。第三，“注重合作精神”，五权制度，旨在分工合作，虽然司法对于完成法治负有重大责任与贡献，但决不能只依赖狭义的司法，而必须各方面协力同心、密切合作。第四，“养成守法习惯”，中国素来缺乏守法之风，政府及执法者应以管子 “令欲必行，禁欲必止”为信条，大力普及法律知识，加强国民法律意识，培养国民崇法守纪的精神。第五，“发扬固有道德”，以礼教为人民生活的高尚标准，法律为人民行动的最低防线，大力提倡对八德四维的尊崇，以促进法治的进步^[169]。

总之，南京国民政府时期，国民政府以孙中山的 “遗教”相标榜，将孙中山的以党治国理论异化为一党专政理论，并在一定程度上继承、发展了孙中山的五权分立、地方自治以及依法行政等主张，从而使这一时期的行政法律意识具有较为明显的人治与法治共存的特征。

[1] 梁启超：《饮冰室合集》 （文集之四），中华书局1988年版。

[2] 梁启超：《饮冰室合集》 （文集之三），中华书局1988年版。

[3] 梁启超：《饮冰室合集》 （文集之二十三），中华书局1988年版。

[4] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第181页。

[5] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第185页。

[6] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第202页。

[7] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第186页。

[8] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第183页。

[9] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第179页。

[10] 卢云昆：《严复文选》，上海远东出版社1999年版，第181页。

[11] 沈桐生：《光绪政要》 卷33，台北文海出版社1966年版。

[12] 《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第51 页。

[13] 《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第46—47 页。

[14] 刘晴波主编：《杨度集》，湖南人民出版社1986年版，第211页。

[15] 李庆芳：《立宪魂》，中国宪政讲习会1907年印行，第26页。

[16] 梁启超：《申论种族革命与政治革命之得失》，《饮冰室合集》 文集之十九。

[17] 李庆芳：《立宪魂》，中国宪政讲习会1907年印行，第27页。

[18] 吴兴让：“国会与宪法”，载 《北洋法政公报》 第67期。

[19] 李庆芳：《中国国会议》，张枏，王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》 第三册，三联书店1960年版。

[20] 《时报》，1910年11月21日。

[21] 《大公报》，1910年10月30日。

[22] 《盛京时报》，1911年7 月16日。

[23] 《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第96—97 页。

[24] 《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第98页。

[25] 《孙中山全集》 （第1卷），中华书局1981年版，第226页。

[26] 《孙中山全集》 （第1卷），中华书局1981年版，第298页。

[27] 《胡汉民自传》，《近代史资料》 总45号，第54页。

[28] 陈旭麓主编：《宋教仁集》 上册，中华书局1981年版，第9页。

[29] 陈旭麓、郝盛潮主编：《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第47页。

[30] 《大清法规大全·法律部》 卷首，第1—2页。

[31] 梁启超：《论立法权》，《饮冰室合集》 文集之九。

[32] 梁启超：《中国法理学发达史论》，《饮冰室合集》 文集之十五。

[33] “中国前途之希望与国民责任”，载 《国风报》 1911年第7 期。

[34] 《张謇全集》 第6卷，江苏古籍出版社1994年版，第490页。

[35] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第2240页。

[36] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第4页。

[37] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第53页。

[38] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第2141页。

[39] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第45页。

[40] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第2262页。

[41] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第2060页。

[42] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第2231页。

[43] 沈家本：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第34页。

[44] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局l984年版，第44页。

[45] 李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第309—310页。

[46] 唐德刚：《袁氏当国》，广西师范大学出版社2004年版，第18—19页。

[47] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第340页。

[48] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第345页。

[49] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第323页。

[50] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第325—326页。

[51] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第340页。

[52] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第350—351页。

[53] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第329—330页。

[54] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第353—354页。

[55] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第352页。

[56] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第172页。

[57] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第193页。

[58] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第297—298页。

[59] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第362页。

[60] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第399页。

[61] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第97页、第100页。

[62] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第318页、第327页。

[63] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第345页。

[64] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第323页。

[65] 《孙中山全集》 第4卷，中华书局1985年版，第491页。

[66] 《孙中山全集》 第5卷，中华书局1985年版，第225页。

[67] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第123页。

[68] 《孙中山全集》 第11卷，中华书局1986年版，第103—104页。

[69] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第126—129页。

[70] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第295页。

[71] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第211页。

[72] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第325页。

[73] 陈旭麓、郝盛潮主编：《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第35—36页。

[74] 《孙中山全集》 第5卷，中华书局1985年版，第630页。

[75] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第413页。

[76] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第323—324页。

[77] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第324页。

[78] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第349—350页。

[79] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第209页。

[80] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第211页。

[81] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第374页。

[82] 陈旭麓、郝盛潮主编：《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第38页。

[83] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第210—211页。(www.xing528.com)

[84] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第210—211页。

[85] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第290页。

[86] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第326页。

[87] 《孙中山全集》 第7卷，中华书局1985年版，第67页。

[88] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第289页。

[89] 应克复、金太军、胡传胜：《西方民主史》，中国社会科学出版社1997年版，第244页。

[90] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第290页。

[91] 《孙中山全集》 第6卷，中华书局1985年版，第207—208页。

[92] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版，第324—325页。

[93] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第127—128页。

[94] 《黄兴集》，中华书局1981年版，第309页。

[95] 《宋教仁集》，中华书局1981年版，第460页。

[96] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第264—265页。

[97] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第14页。

[98] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第44页。

[99] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第2页。

[100] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第5页。

[101] 《孙中山全集》 第4卷，中华书局1985年版，第444页。

[102] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第155页。

[103] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第110页。

[104] 罗福惠、萧怡编：《居正文集》，华中师范大学出版社1991年版，第93—94页。

[105] “上海报界上孙大总统电”，载 《申报》，1912年3月6日。

[106] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第199页。

[107] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第191页。

[108] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第330页。

[109] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第331页。

[110] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第333页。

[111] 《孙中山全集》 第4卷，中华书局1985年版，第332页。

[112] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第247页。

[113] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第330—331页。

[114] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第353页。

[115] 《孙中山全集》 第1卷，中华书局1981年版，第331页。

[116] 《孙中山全集》 第7卷，中华书局1985年版，第62页。《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第127页。

[117] 《孙中山全集》 第7卷，中华书局1985年版，第62—63页。

[118] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第92页。

[119] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第97页。

[120] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第100页。

[121] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版。第268页。

[122] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第96—97页。

[123] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第103页。

[124] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第129页。

[125] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第103—104页。

[126] 《孙中山全集》 第2卷，中华书局1982年版，第441页。

[127] 《孙中山全集》 第3卷，中华书局1984年版，第35页。

[128] 《孙中山全集》 第5卷，中华书局1985年版，第481页。

[129] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第314页。

[130] 《孙中山全集》 第9卷，中华书局1986年版，第505—506页。

[131] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版。第268页。

[132] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版。第282页。

[133] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版。第285页。

[134] 《孙中山全集》 第8卷，中华书局1986年版。第572页。

[135] 《胡汉民先生文集》 第3册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第411—412页。

[136] 《胡汉民先生文集》 第3册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第408页。

[137] 《胡汉民先生文集》 第3册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第527页。

[138] 《胡汉民先生文集》 第3册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第412—414页。

[139] 高军、李慎兆等编：《中国现代政治思想史资料选辑》 上册，四川人民出版社1983年版，第557—558页。

[140] 高军、李慎兆等编：《中国现代政治思想史资料选辑》 上册，四川人民出版社1983年版，第563页。

[141] 高军、李慎兆等编：《中国现代政治思想史资料选辑》 上册，四川人民出版社1983年版，第554页。

[142] 《训政纲领》，夏新华等整理，《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第803页。

[143] 卞修全：《近代中国宪法文本的历史解读》，知识产权出版社2006年版，第144页。

[144] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第471页。

[145] 姜平：《中国民主党派史》，武汉大学出版社1987年版，第136页。

[146] 《胡汉民先生文集》 第3册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第413—415页。

[147] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第535—536页。

[148] 《国民政府组织法》，夏新华等整理，《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第786—789页。

[149] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第661—662页。

[150] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第662页。

[151] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第762页。

[152] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第11—17页。

[153] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第307—308页。引文中所说第二项工作方针有：①调查全县人口，②测量全县土地，⑧办理全县警卫，④修筑全县干路，⑤办理公民登记，⑥推行义务教育，⑦实施公民训练。参见同书第306页。

[154] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第327—328页。

[155] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第629页。

[156] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第685页。

[157] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第752页。

[158] 《国民政府公报》 渝字第189号。

[159] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第326页。

[160] 《胡汉民先生文集》 第4册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第772—773页。

[161] 《胡汉民先生文集》 第4册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第824页。

[162] 《胡汉民先生文集》 第4册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第828页。

[163] 《胡汉民先生文集》 第4册，我国台湾地区国民党 “中央委员会” 党史委员会1978年版，第811—812页。

[164] 孙科：《孙科文集》 第1册，商务印书馆1970年版，第263页。

[165] 孙科：《孙科文集》 第1册，商务印书馆1970年版，第263页。

[166] 孙科：《宪政要义》，商务印书馆1944年版，第53—54页。

[167] 章开沅主编：《居正文集》 下册，华中师范大学出版社 1989 年版，第678页。

[168] 章开沅主编：《居正文集》 下册，华中师范大学出版社 1989 年版，第619页。

[169] 章开沅主编：《居正文集》 下册，华中师范大学出版社1989年版，第679页。这里所谓的 “八德四维”，是孙中山、蒋介石对中国传统道德的总结，“八德”即忠孝、仁爱、信义、和平；“四维” 即礼义廉耻。