胡汉民、孙科发展的五院制政府理论

南京国民政府建立后，胡汉民、孙科等人即把孙中山的五权分立理论发展为五院制政府理论，并被国民政府接受。1928年6月，胡汉民、孙科在赴欧洲考察期间向国民党二届五中全会提出 《训政大纲案》 和 《训政大纲提案说明书》，主张在北伐完成后，把孙中山的五权分立理论付诸实施，国民政府设立行政、立法、司法、监察、考试五院，以奠定五权宪政之规模。他们指出：“五权宪法，乃建国的制度。……不经由五权宪法之制度，三民主义即无由而整个的实现。……故欲由训政时期以达宪政时期之行程中，本党责任在于培植五权宪法之基础，而期其最后完成。” 在此基础上，他提出五院之间为 “连锁相通”、互相配合的关系。为避免五院不相连属，引起事权上的冲突，他主张 “以五院委员为政府委员，以政府常务委员五人，分任五院之主席，合五院之组织”，组成国民政府，使国民政府成为五院汇集之总枢纽。关于五院制度中国民政府与中央政治会议的关系，他主张 “国民政府常务委员为政治会议之当然委员，则国民政府事实上为参与政治会议之机关，而非隶属政治会议之机关”。胡汉民认为，按上述方案组成的国民政府才符合 “五权统一而分工发达之原则”，才能确立将来五权宪法逐步发展之根基。^[146]8月，国民党二届五中全会接受了他们的提案，通过了 《政治问题决议案》，决定在训政期间设置五院。该决议案称：“依据国民政府建国大纲，应设立司法、立法、行政、考试、监察五院，逐渐实施。行政院下，设内政、外交、军政、财政、教育、交通、工商、农矿八部；及建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会、其他特种委员会；并设参谋部、训练总监部、军事参议会。”^[147]该决议案还附录了拟设的五院制的国民政府组织系统图。

国民政府组织系统图(www.xing528.com)

同年10月8 日，国民政府公布 《中华民国国民政府组织法》，明确规定，“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”。在五院之上，设国务会议处理国务，成为联络、协调五院关系，支配五院一切重大决定的枢纽。由国民政府主席担任国务会议主席，以确保国家权力集中在国民政府主席手中。^[148]同日，国民党中执委常务会议做出决议，任命蒋介石为国民政府主席，谭延闿为行政院院长，胡汉民为立法院院长，王宠惠为司法院院长，戴传贤为考试院院长，蔡元培为监察院院长。至此，由孙中山发端，以胡汉民、孙科发展的五院制政府理论成为国民党的集体行政法律观的内容并付诸实施。