地方自治是资本主义时代的产物，是人类社会进入近代以后的一种自我管理、自我服务、自我完善的地方政权组织形式和行政法律主张。西方资产阶级常常利用它作为平衡地方和中央的权力，发展地方事业的一种手段。它最早产生于西欧，是英国资产阶级革命初期资产阶级为反对封建专制而提出的一种与中央集权政治相对立的地方分权思想与制度。其主要内容是：在地方上由人民自行选举代议机关和组织地方政府，对地方所有事务实行自主管理。目的是由资产阶级来掌握地方政权。作为政治与法律主张的地方自治是在鸦片战争以后伴随着各种西方思潮的东来而传入中国的，并被当时及之后的一些政治家、思想家接受和发展，尤其是孙中山对这一问题进行了具有时代特色的系统论述。
早在1897年，孙中山即宣称：“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义。”[56]1900年七八月间，孙中山等在 《致港督卜力书》 时所拟的 “平治章程六则” 中提出：“于各省立一自治政府……由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干人以为议员，所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制……省内之民兵队及警察部，俱归自治政府节制。以本省人为本省官，然必由省议会公举。”[57]计划将来建立新的共和国时，设立高度自治的省自治政府。1906年秋冬间，孙中山在主持制定 《中国同盟会革命方略》 时，分革命建国程序为三期：军法之治、约法之治、宪法之治。其中的 “约法之治” 写到，由 “军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举。凡军政府对于人民之权利义务，及人民对于军政府之权利义务，悉规定于约法，军政府与地方议会及人民各循守之，有违约法，负其责任……为军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。[58]1912年5月，孙中山又在讲演中强调说：“国家之治，原因于地方，深望以后对于地方自治之组织，力为提倡赞助。地方自治之制既日发达，则一省之政治遂于此进步，推之国家亦然。”[59]同年8月，他与黄兴通电同盟会各支部，同意将中国同盟会与统一共和党、国民公进会、国民公党合并为国民党，并将国民党纲领之一定为 “发展地方自治，将以练国民之能力，养共和之基础，补中央之所未逮”[60]。二次革命失败以后，孙中山坚持反袁护国，创建中华革命党，在1914年7月制定的 《中华革命党总章》 中将前述的革命建国三时期进一步发展为军政时期、训政时期与宪政时期，其中训政时期 “以文明治理，督率国民，建设地方自治”，并将中华革命党政治部的职责之一定为 “规划地方自治”。[61]护国战争后，他更加认识到民国 “基础尚未坚固”，“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固……今后当注全力于地方自治”。[62]从而更加积极地宣讲地方自治，强调：“地方自治，乃建设国家之基础。民国建设后，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治未发达。若地方自治既完备，国家即可巩固。”[63]他还指出：“言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。”[64]一改前面主张省自治的主张，提出中国如果实行地方自治，应当以县为自治单位。1918年7月，孙中山对将到日本考察政治的李宗黄说：“政治的基础，在于地方自治。日本的市、町、村都很健全。日本之强，非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全。要看，最好看看他们的地方自治。不过，他们的这种地方自治，官治气息很重，是不合乎吾党民权主义全民政治的要求；但他们的某种精神和方法，在训政时期却很可参考，所以仍然很有考察的价值。”[65]1920年3月1日他发表 《地方自治实行法》 一文，对地方自治进行了较为系统的规划，号召全国人民：“当为自计，速从地方自治，以立民国万年有道之基，宜取法乎上，顺应世界之潮流，采择最新之理想，以成一高尚进化之自治团体，以谋全数人民之幸福。”[66]1924年1月23日，孙中山在 《中国国民党第一次全国代表大会宣言》 中，主张在中央与地方权限方面采取均权主义的前提下，“确定县为自治单位。自治之县，其人民有直接选举及罢免官吏之权，有直接创制及复决法律之权”[67]。同日，孙中山手订 “《国民政府建国大纲》 二十五条，以为今后革命之典型”，要求 “今后革命势力所及之地，凡秉承本政府之号令者，即当以实行建国大纲为唯一之职任”[68]。该大纲共用11个条款来规定地方自治建设的内容，构成国家建设的基础。[69]同年 11 月 10 日，孙中山发表《北上宣言》，再次强调 “划定中央与省之权限，使国家统一与省自治，各遂其发达而不相妨碍；同时确定县为自治单位，以深植民权之基础”[70]。可见，地方自治思想贯穿孙中山民主革命思想发展的始终，是其行政法律观的重要内容。
孙中山之所以一贯强调地方自治，主要在于他认为地方自治是实行民主政治的基础。他指出：“中华民国者，人民之国也。君政时代则大权独揽于一人，今则主权属于国民之全体，是四万万人民即今之皇帝也，国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也。”[71]“中国自革命以后，成立民权政体，凡事都是应该由人民作主的，所以现在的政治又可以叫做 ‘民主政治’。换句话来说，在共和政体之下，就是用人民来做皇帝。”[72]孙中山终生为实现民主政治即民治而奋斗，并为此设计了实现民治的具体方法：“欲实行民治，其方略如左：（一） 分县自治……（二） 全民政治……（三） 五权分立……（四） 国民大会……综上四者，实行民治必由之道，而其实行之次第，则莫先于分县自治。盖无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。”[73]在此，孙中山实际上将地方自治定位于实行民治的最重要方法，而全民政治、五权分立、国民大会等方法都以地方自治为前提和基础。对此，他曾明确地说：“倘各乡地方自治办得好，则民国便可根本成立。”[74]
具体来说，孙中山认为，地方自治对于民主政治的实现至少有两点重要意义。首先，地方自治有助于训练人民的政治能力。孙中山指出：“盖国民为一国之主，为统治权之所出。”[75]因此，“欲民国之巩固，必先建其基础。基础不必外求，当求诸全国国民之心中。国民而身受民权之庇护，识其为无上光荣，则必出死力以卫民权，虽有拿破仑在国中，亦莫吾毒已。”[76]他举中国历史上的叔孙通制朝仪为例说：“然如何而能使国民知民权之为无上光荣乎？仆试以历史上之事实喻之。昔汉高祖初得天下，诸将叫号不宁，赖叔孙通制定朝礼，乃始识天子之尊严。国民者，民国之天子也。吾侪当以叔孙通自任，制定一切，使国民居于尊严之地位，则国民知所爱而视民权如性命矣。然其道必自以县为民权之单位始也。”[77]他还说：“共和之坚固与否，全视乎吾民，而不在乎政府与官吏。盖共和国与专制国不同，专制国是专靠皇帝，皇帝贤，尚可苟安，如不贤，则全国蒙祸。而共和国则专恃民国，使吾民能人人始终负责，则共和目的，无不可达。若吾民不知负责，无论政府官吏如何善良，真正之共和必不能实现也。是知共和国之民，应希望自己不应希望政府官吏也。”[78]在他看来，只有人民懂得管理政事的政治能力，会做国家的主人，才能实现民主政治，才能建成真正的民国。但是由于中国的历史文化传统，当时中国人民的民主意识与参政、议政能力是极端低下的。对此，孙中山有着十分清醒的认识，他指出：“夫中国人民知识程度之不足，固无可隐讳者也。且加以数千年专制之毒，深中乎人心，诚有比于美国之黑奴及外来人民知识尤为低下也。”[79]“中国四万万之人民，由远祖初生以来，素为专制君主之奴隶，向来多有不识为主人、不敢为主人、不能为主人者。”[80]即使在民国成立以后，“其能明了了解共和之意义，有共和之思想者尚不得谓多。其未了解并无此思想者，于共和深表反对”[81]。如何解决这一问题呢？孙中山提出的方案是 “励行县自治，以养成人民参政之习惯”[82]。他指出：“夫以中国数千年专制、退化而被征服亡国之民族，一旦革命光复，而欲成立一共和宪治之国家，舍训政一道，断无由速达也。”[83]我们知道，孙中山主张训政的目的之一就是实行地方自治。对此他举菲律宾为例说：“美国之欲扶助菲岛人民以独立也，乃先从训政着手，以造就其地方自治为基础。至今不过二十年，而已丕变一半开化之蛮种，以成为文明进化之民族。今菲岛之地方自治已极发达，全岛官吏，除总督尚为美人，余多为土人所充任，不日必能完全独立。将来其政治之进步，民智之发达，当不亚于世界文明之国。此即训政之效果也。”[84]孙中山认为，“国民瘁力于地方自治，其缮性操心之日已久，有以陶冶其成共和国民之资格”[85]，一旦 “全国人民有了自治能力，便是全国人民有了民国的国民资格”[86]，在此基础上，“人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理，乃不相违”；反之，如果人民未经县自治训练，对于中央及省事务，则会 “茫昧不知津涯”，“所谓选举，适为劣绅、土豪之求官捷径”[87]。因此，地方自治是培养人民参政、议政等政治能力的根本途径。(www.xing528.com)
其次，地方自治有助于民主制度的真正建立。辛亥革命以来，用暴力革命打碎旧的专制制度，建立民主制度的观念深入人心。但是，革命本身并不是民主，甚至是与民主对立的。孙中山指出：“革命以民权为目的，而其结果，不逮所蕲者非必本愿，势使然也。革命之志在获民权，而革命之际必重兵权，二者常相抵触者也。使其抑兵权欤，则脆弱而不足以集事；使其抑民权欤，则正军政府所优为者，宰制一切，无所掣肘，于军事甚便，而民权为所掩抑，不可复伸，天下大定，欲军政府解兵权以让民权，不可能之事也。”[88]对此，当代学者也指出，在“革命过程中，民主是不足道的。民主本身意味着和平、规则和被统治者的同意，它的精神甚至与革命 （暴力、打破规则、压制） 正相反”[89]。那么如何实现从革命向民主的过渡，建立真正的民主制度呢？孙中山给出的方法是制定约法，实行地方自治，让地方议会监督军政府，制约军政府的权力，“洎乎功成……军政府即欲专擅，其道无繇”；而人民又因有地方自治的训练而具备了民主政治的素质，“一旦根本约法，以为宪法，民权立宪政体有磐石之安，无飘摇之虑矣”。[90]他举美国和法国为例说，美国革命后国体 “一成不变，长治久安”，而法国革命后 “大乱相寻，国体五更，两帝制而三共和”。他分析原因说，英人素富于“自治能力”，美国 “未独立以前”，“地方自治已极发达；故其立国之后，政治蒸蒸日上，以其政治之基础全恃地方自治之发达也”；而法国 “之国体向为君主专制，而其政治向为中央集权，无新天地为之地盘，无自治为之基础也”。而当时的中国“缺憾之点悉与法同，而吾人民之知识、政治之能力更远不如法国，而予犹欲由革命一跃而几于共和宪政之治者，其道何由？此予所以创一过渡时期为之补救也。在此时期，行约法之治，以训导人民，实行地方自治”[91]。如果 “县县都可以自治，中华民国便自然成立。如果全国的人民不能自治，总是要靠官治，中华民国便永远不能成立”[92]。他希望通过实行地方自治，一方面训练广大民众的民主精神和政治能力，一方面打下民国的政治基础，最终在中国建立真正的民主制度。
关于地方自治的具体方式，从前面的有关论述中可以看出，孙中山前期曾主张以省为单位实行地方自治，但后来逐渐转为以县为单位实行地方自治。关于实行县自治的步骤，孙中山在1924年 《国民政府建国大纲》 中有系统的表述。他主张：“在训政时期，政府当派曾经训练、考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。” 此后，“其国民有直接选举官吏之权，有直接罢免官吏之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”。“每县地方自治政府成立之后，得选举国民代表一员，以组织代表会，参与中央政事。”[93]
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