权能分治理论：中国行政法文化研究揭示的成果

孙中山认为，代议制政体下，“政府过于专横，人民没有办法来管理。不管人民是怎么样攻击，怎么样颂扬，政府总是不理，总是不能发生效力”^[47]。这就是政府滥用权力的表现。那么如何解决这一难题呢？他主张实行权能分治，以权制能，处理好民权与政府权的关系，实行真正的民权。为此，他对 “政治” 的含义进行了这样的解释：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量：一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”^[48]在这里，他将政治权力划分为权和能：权也就是他说的政权，在民众手里，也称为民权；而能也就是他说的治权，则在政府手中，也可称为政府权。孙中山认为，把国家大权分为政权和治权，分别交给人民和政府，将权与能分开，就可以使人民有权，政府有能，互相制衡，以避免政府滥用权力。

为了说明这个问题，他将国民分为三种人：“第一种人叫做先知先觉。这种人有绝顶的聪明，凡见一件事，便能够想出许多道理；听一句话，便能够做出许多事业。有了这种才力的人，才是先知先觉。由于这种先知先觉的人预先想出了许多办法，做了许多事业，世界才有进步，人类才有文明。所以先知先觉的人是世界上的创造者，是人类中的发明家。第二种人叫做后知后觉。这种人的聪明才力比较第一种人是次一等的，自己不能够创造发明，只能够跟随摹仿，第一种人已经做出来了的事，他便可以学到。第三种人叫做不知不觉。这种人的聪明才力是更次的，凡事虽有人指教他，他也不能知，只能去行。照现在政治运动的言词说，第一种人是发明家，第二种人是宣传家，第三种人是实行家。天下事业的进步都是靠实行，所以世界上进步的责任，都在第三种人的身上。” 他举例说：“譬如建筑一间大洋楼，不是一种寻常人能够造成的，先要有一个工程师，把想做的洋楼，关于各种工程材料都要通盘计算；等到通盘计算好了，便绘一个很详细的图，再把那个图交给工头去看；等到工头把图看清楚了，才叫工人搬运材料，照那个图样去做。做洋楼的工人，都是不能够看图样的，只有照工头的吩咐，听工头的指挥，或者是某处放一块砖，某处加一片瓦，做那种最简单的事。工头又是不能够通盘计算去绘图的，只有照工程师所绘的图，吩咐工人去砌砖盖瓦。所以绘图的工程师，是先知先觉；看图的工头，是后知后觉，砌砖盖瓦的工人，是不知不觉。现在各城市的洋楼；都是靠工人、工头和工程师三种人共同做出来的。”^[49]

他进一步举 《三国演义》 中诸葛亮与阿斗的例子说：“譬如诸葛亮是很有才学的，很有能干的。他所辅的主，先是刘备，后是阿斗。阿斗是很庸愚的，没有一点能干。因为这个原因，所以刘备临死的时候，便向诸葛亮说：‘可辅则辅之，不可辅则取而代之。’ 刘备死了以后，诸葛亮的道德还是很好，阿斗虽然没有用，诸葛亮依然是忠心辅佐，所谓 ‘鞠躬尽瘁，死而后已’。由这样看来，在君权时代，君主虽然没有能干，但是很有权力，像三国的阿斗和诸葛亮便可以明白。诸葛亮是有能没有权的，阿斗是有权没有能的。阿斗虽然没有能，但是把什么政事都付托到诸葛亮去做；诸葛亮很有能，所以在西蜀能够成立很好的政府，并且能够六出祁山去北伐，和吴魏鼎足而三。用诸葛亮和阿斗两个人比较，我们便知道权和能的分别。……现在成立共和政体，以民为主，大家试看这四万万人是那一类的人呢？这四万万人当然不能都是先知先觉的人，多数的人也不是后知后觉的人，大多数都是不知不觉的人。现在民权政治是要靠人民作主的，所以这四万万人都是很有权的；全国很有权力能够管理政治的人，就是这四万万人。大家想想，现在的四万万人，就政权一方面说是像什么人呢？照我看起来，这四万万人都是像阿斗。中国现在有四万万个阿斗，人人都是很有权的。阿斗本是无能的，但是诸葛亮有能，所以刘备死了以后，西蜀还能够治理。现在欧美人民反对有能的政府，瑞士学者要挽救这种流弊，主张人民改变态度，不可反对有能的政府。但是改变了态度以后，究竟是用什么办法呢？他们还没有发明。我现在所发明的，是要权与能分开，人民对于政府的态度才可以改变。如果权与能不分开，人民对于政府的态度总是不能改变。当时阿斗知道自己无能，把国家全权托到诸葛亮，要诸葛亮替他去治理。”^[50]

他还用机器做比喻说：“什么是有能力的东西呢？机器的本体，就是有能力的东西。譬如十万匹马力的机器，供给了相当的煤和水之后，便可以发生相当的能力。什么是有权的人呢？管理机器的工程师，就是有权的人。无论机器是有多少马力，只要工程师一动手，要机器开动，便立刻开动；要机器停止，便立刻停止。工程师管理机器，想要怎么样，便可以怎么样。好像轮船火车，一开机器，便可以要轮船火车走得很快，一停机器，马上就可以要他不走。所以机器是很有能的东西，工程师是很有权的人。人民管理政府，如果把权和能分开了，也要像工程师管理机器一样。在民权极盛的时代，管理政府的方法很完全，政府就是有大力，人民只要把自己的意见在国民大会上去发表，对于政府加以攻击，便可以推翻，对于政府加以颂扬，便可以巩固。但是现在的权与能不分，政府过于专横，人民没有方法来管理。”^[51]

人民之权包括选举权、罢免权、创制权与复决权，其中选举权和罢免权是指选举和罢免政府官吏的权力，创制权和复决权是指创制和否决法律的权力：“人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。从前没有充分民权的时候，人民选举了官吏、议员之后便不能够再问，这种民权，是间接民权。间接民权就是代议政体，用代议士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行四个民权，才叫做全民政治。全民政治是什么意思呢？就是……用四万万人来做皇帝。四万万人要怎么样才可以做皇帝呢？就是要有这四个民权来管理国家的大事。所以这四个民权，就是四个放水制，或者是四个接电钮。我们有了放水制，便可以直接管理自来水；有了接电钮，便可以直接管理电灯；有了四个民权，便可以直接管理国家的政治。这四个民权，又叫做政权，就是管理政府的权。”^[52](www.xing528.com)

政府之能包括五权，即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。对此，孙中山1906年在东京同盟会庆祝 《民报》 创刊周年纪念的演讲中，曾说：“兄弟历观各国的宪法，有文宪法是美国最好，无文宪法是英国最好。英是不能学的，美是不必学的。英的宪法所谓三权分立，行政权、立法权、裁判权各不相统，这是从六七百年前由渐而生，成了习惯，但界限还没有清楚。后来法国孟德斯鸠将英国制度作为根本，参合自己的理想，成为一家之学。美国宪法又将孟氏学说作为根本，把那三权界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以来，虽数次修改，那大体仍然是未变的。但是这百余年间，美国文明日日进步，土地财产也是增加不已，当时的宪法现在已经是不适用的了。兄弟的意思，将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做 ‘五权分立’。”^[53]这里的五权，除了前述的行政权、立法权、裁判权 （司法权） 之外，他将中国历史上曾经存在过的考试权与监察权加进来，形成了独具的五权分立理论。我们知道，近代以来，西方资本主义国家按照孟德斯鸠“以权力制约权力” 的原则建立起来的三权分立制度，经过长期运作，其弊病已初步显现，对西方的政治体制有深入研究并多次考察的孙中山深知这些弊病，所以他在三权分立的基础上，增加了考试、监察两权，提出了五权分立的观点，主张五权在政府首脑的统帅下，分工合作，创建一个万能的政府：“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”^[54]

对此，孙中山还专门设计了如下一个图来加以说明：

孙中山还解释说：“就这个图看，在上面的政权，就是人民权，在下面的治权，就是政府权。人民要怎么样管理政府，就是实行选举权，罢免权、创制权和复决权；政府要怎么样替人民做工夫，就是实行行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”^[55]

可以看出，孙中山设想通过权能分治、以权制能的管理模式，协调民权与政府权的关系，以防止政府权的滥用，达到主权在民的目的。这种观点在今天，仍具有十分明显的借鉴意义，但应该指出的是，他的愿望和出发点虽好，但并不能真正实现，原因就在于他所提倡的行使治权的人是如前所述的先知先觉的“诸葛亮”，行使政权的人是广大的不知不觉的 “阿斗”，这样就会出现治权凌驾于政权之上的局面，根本不可能实现真正的主权在民，反而有可能被别有用心者利用。南京国民政府的统治者蒋介石正是钻了这一空子，借孙中山权能分治之名，行独裁统治之实。