中国近代行政法文化研究：近代主权在民国家观的产生

国家不是从来就有的，而是人类社会发展到一定历史阶段的产物。在原始社会晚期，随着私有制的产生和贫富分化的加剧，社会分裂为对抗阶级之后，国家应运而生。国家的产生并不是人类文明的倒退，相反却是人类文明的新开端。随着人类文明的进步，在不同的历史时段中，国家也呈现出不同的历史形态，并产生了不同的国家观。《左传·桓公二年》 中就有 “天子建国，诸侯立家” 之说。此外 《周易·系辞下》 有 “治而不忘乱，是以身安而国家可保也”，《荀子·修身》 有 “国家无礼则不宁”，《礼记·中庸》 有 “国家将兴，必有祯祥；国家将亡，必有妖孽” 等说法。在秦统一中国以前，“国” 与 “家” 的含义不同，“家” 为大夫的封地，“国” 为诸侯的封地，整个中国最高统治者天子的统治区域称之为 “天下”，“天下” 与 “国家”，名同实异。此后尽管经过几千年的发展，但中国并没有形成西方近代意义的民族国家，中国的传统行政法文化中也没有近代主权在民的国家观。但是，到了清朝末年，以梁启超、严复等为代表的知识分子对国家问题进行了不同于以往的阐释，从而在中国产生了近代主权在民的国家观。

戊戌政变以后，梁启超亡命日本，于1899年发表了 《爱国论》 一文，强调：“国者何？积民而成也。国政者何？民自治其事也。爱国者何？民自爱其身也。故民权兴则国权立，民权灭则国权亡。”^[1]国家是由人民组成的，国家事务应由人民自己治理。只有这样，人民才会把国事看成是己事，才会爱国，才会舍身保国。同年，他发表 《论近世国民竞争之大势及中国前途》一文，又说：“国民者，以国为人民之公产之称也。国者积民而成，舍民之外，则无有国。以一国之民，治一国之事，定一国之法，谋一国之利，捍一国之患，其民不可得而侮，其国不可得而亡，是之谓国民。”^[2]国家不是一家一姓的私产，而是一国人民的公产。国民也不是专制制度下的臣民，而是国家主权的主体。只有全国人民团结起来，为国办事，国家才能富强，人民才能扬眉吐气。可以看出，在这两篇文章中，梁启超已完全背离了中国传统以君权为核心的国家观，而强调西方近代以主权在民为核心的国家观，主张人民是国家的主人，具有十分明显的民主色彩。1910年，梁启超发表 《宪政浅说》 一文，在批驳以往对于国家的种种错误观点和错误认识的基础上指出，土地、人民、君主都是构成国家的要素，但其本身并不是国家，“是故土地、人民也者，国家之要素也，而非即国家；君主也者，国家之最高机关也，而非即国家”。他将国家定义为，“国家者，在一定土地之上，以权力组织而成之人民团体也”。按照梁启超的定义，国家同时须具备三个条件，即 “国家须有一定之土地”，“国家须有人民”，“国家须有权力”。任何国家都必须拥有自己的土地，而历史上一些逐水草而进行迁徙的游牧民族，只能算是部落而不是国家；任何国家都必须有生活在同一地域的人民；任何国家都需要有一种强制性的权力去管理民众。所以他说：“国也者，必统一有秩序而始成立也。如何而后能使之统一而有秩序，必也有命令焉者，有服从焉者。以我之命令而强制人使不得不服从，谓之权力。国家具有此权力，谓之统治权。无统治权者非国家。亦惟国家始能有统治权，无论何人，皆不能强制他人，人之得强制他人者，必其为国家机关而代国家行此权者也。如君主及一切文武官吏是也。否则由国家法律赋予以此权也，如地方自治团体及民法上之一切私权是也。国家之特质，实在于是。”^[3]至此，梁启超的主权在民国家观——对国家的界定，对国家的认识更趋成熟。

严复则对国家的历史形态提出了自己独特的观点。他认为：“政治问题曰国家。”^[4]政治的根本问题是国家。具体来说，“国家是天演之物，程度高低，皆有自然原理”；“国家既为天演之物，则讲求政治，其术可与动植诸学，所用者同。一切因其自然，而生公理，非先设成心，察其离合”。^[5]国家是自然演化的必然结果。严复认为，国家的自然演化历程经历了三个阶段：第一个阶段是图腾社会阶段，“如台湾生番之 ‘社’，西南夷之‘峒’”。第二个阶段是宗法社会阶段，“此是教化一大进步”。这种社会，在五大洲之中，多有存在。在这些国家的演化进程中，还大量地保存着宗法社会的痕迹，“如俄国，如中国，皆未悉去宗法社会自者也”。第三个阶段是军国社会，即以英国为典型的君主立宪制国家。从这三个阶段可以看出，国家为 “政治家上观历史，下察五洲，知人类相和为群” 的产物，演化历程“由质而文，由简而繁”，“其所以经天演阶级程度，与有官生物，有密切之比例”。^[6]因此他说：“盖今世之国家，一切本由种族，演为今形，出于自然，非人制造。”^[7]但是，严复又指出，国家毕竟不是纯粹的自然产物，不能像其他学科那样用实验来验证，因为国家问题更为重大，更为复杂，“而祸福所及者重以众，故实验不行，而惟资于观察”^[8]。那么，国家究竟为何物呢？严复明确地认定：“国者，多数众民所合，而成一特别团体之名也”，^[9]而且 “盖人以所居邦国之异，其形体精神，理想行谊，皆从以悬殊”，“人类万殊，由于所居团体之所异，而此团体，即政治家所指之国家”。^[10]这种说法也将人民作为国家的组成部分，和前述梁启超早期的观点有异曲同工之妙。

梁启超、严复等作为一代得风气之先的知识分子，在中西对比中敏锐地觉察到人民是国家的组成部分和主体，这与中国传统的以君主为主体的国家观具有本质的区别，以他们为代表的这种观点的提出，标志着中国近代主权在民国家观的产生。当然，在这一点上，梁启超远比严复走得更远、更深刻。

清廷确定 “预备立宪” 的基本国策以后，对近代主权在民国家观的讨论具体到了未来国家政体形态的问题，即人民通过什么形式来管理国家的问题。关于这一点，立宪派内部有着十分严重的分歧。首先，清政府内部的一部分官僚立宪派主张在中国实行日本式的二元君主制政体。1907年7 月17日，袁世凯上奏清政府，认为各国政体，以德日两国为近似，最于中国相宜，故为了未雨绸缪，请 “简明达治体之大臣，分赴德日两国，会同出使大臣，专就宪法一门，详细调查，博访通人，详征故事。何者为入手之始，何者为收效之时”。但求发明真理，不必预定回国之期，使能 “悬鉴照形，立竿见影”，以周时用。^[11]把调查各国宪法，起草类似德日的本国宪法，实行二元君主制政体提上了议事日程。同年8 月13日，庆亲王奕劻又奏请改考察政治馆为宪政编查馆，其目的之一是 “编译东西洋各国宪法，以为借镜之资”，同日奉旨改设。根据不久奏准的宪政编查馆章程，该馆的任务之一是调查各国宪法，编订宪法草案。草案编成以后，“呈由军机大臣阅定，即奏准施行”^[12]。这一规定使得由该馆起草的宪法草案须经钦定以后才能生效，从而有效地起到了维护君权的作用。8 月15日，两江总督端方也上奏清政府，指出 “各国之立宪，制各不同，由专制朝廷颁行宪法者，谓之君主立宪，其君主为万世不易之统，日本天皇掌握全国最高统治法权是也。考日本宪政本源，一在万机决于公论，与人民以参议之权，一在振起皇基，使天主之权力不可侵犯，故其帝国宪法与皇室典范，相辅而行”。更加直接地主张清政府仿效日本，“俯从多数希望立宪之人心，以弭少数鼓动排满之乱党”，“迅将我大清帝国宪法及皇室典范二大端，提议编纂，布告天下”，以 “永固皇基，常昭法寺”，即制定日本式的二元君主制钦定帝国宪法以起到消弭内忧外患，巩固皇权的目的。^[13]

正是在以上朝廷重臣的督促下，1907年11月，清政府第二次派员出洋考察，学部侍郎达寿考察日本，外务部侍郎汪大燮考察英国，邮传部侍郎于式枚考察德国。依照宪政编查馆所开的考察要目，他们这次考察的重点是宪法史、比较各国宪法、议院法、司法、行政和财政六大类内容。在这三个考察大员中，达寿对清政府的影响最大。他经过5 个月的考察，再次强烈地感到中国应制定日本式的二元君主制宪法。1908年3 月，清政府命达寿回京供职。达寿回国以后，将考察所得迅速编辑成文上交清政府，敦促清政府仿行日本，制定二元君主制宪法，实行日本式的二元君主制政体。正是在这部分官僚立宪派的积极推动下，清政府决定实行日本式的二元君主制政体，并于1908年8月27日在国会请愿运动的推动下颁布了确立这一政体的《钦定宪法大纲》。

其次，以资产阶级立宪派为主体的多数立宪派则主张在中国实行英国式的议会君主制政体。他们通过翻译各国宪法，探讨各国宪法产生的背景，从而对各国政体的优劣和民主程度的高下有了一定程度的了解。他们认为，在君主立宪国家中，政体最好的是英国，其次是德国，最差的是日本。在他们心目中，如果中国要仿行宪政，就当以英国的议会君主制政体为蓝本，至于日本式的二元君主制政体则为他们所深恶痛绝。只有实行英国式的议会君主制政体，才能达到消弭革命、富国强兵的目的。为了达到这个目的，他们主张在中国实行 “国民的立宪”，即 “立宪之事，不可依赖政府，而惟恃吾民自任之”^[14]，“全国民出代议士以规定宪法，受君主之裁可，而不受君主之规定也”^[15]。在他们看来，要实行议会君主制政体，宪法 “万不能如日本为单纯的钦定之形式，若其宪法之内容如何，则在所必争也”^[16]，“以国民出而公定宪法为入手之方，而不以君主出而独颁宪法为入手之方”^[17]，必须采取协定的方式，使国民在制定宪法的过程中起到应有的作用，这样才能制定出适合他们要求的民主程度较高的议会君主制宪法，因为宪法不是君主个人的私事，而是与全体国民休戚相关的公事，“宪法之立法权不可不与天下人共享之”^[18]。国家是由国民组成的，国民有权参与包括协定宪法在内的一切国家政事，这样制定出的宪法才能为他们所服从和遵守，“宪法乃为有效”。此外，宪法属于法律的范畴，而制定法律必须 “本于多数人之同意”，才能 “底于完全无缺点之域”^[19]。(www.xing528.com)

虽然以资产阶级立宪派为主体的多数立宪派都主张实行英国式的议会君主制政体，但是如前所述，由于部分官僚立宪派的鼓吹，加之清政府自身维护君权的需要，清政府还是采用了二元君主制政体。这遭到了当时包括资产阶级立宪派在内的一大批人的反对，在他们控制下的报刊纷纷发表文章，指责清政府钦定宪法原则的弊端，强调宪法协定的必要性。《时报》 指出，所谓宪法，就是把君民都纳之于管辖范围之内，君民都应当遵守。因此君民应当共同制定宪法，否则偏于独裁，仍未铲除专制之旧根性，不仅不能产生宪法本身所应具有的效力，而且与宪法的原则相悖。“今宪法之出于钦定，是不啻明示宪法为在上者之专有物，而不容吾民之置喙也决矣。且颁布宪法既在先，而召集议院复在后，是对于吾民明示不过赐予闻政而已，至于参与立宪之权利，夫固早有所靳而莫之予焉。”^[20]

《大公报》 也不甘落后，认为假君主大权钦定宪法，稍不审慎，而或演为变相的专制，将会产生无穷的弊害；在当时实行君主立宪的国家，制定普通的法律都必须经过国会，制定宪法更不可能完全由君主决定。国会有包括制宪权在内的完全的立法权的国家才能称为立宪国，反之则为专制国。因此，必须先开国会，而后定宪法，争民权。如果宪法侵夺了人民的权利，损害了人民的自由，不经资政院审议和全国人民公认，“虽钦定颁行，终究归于无效，不得以国会未开遂谓人民无讨论审查之责也”。^[21]

《盛京时报》 也宣称，大权政治实际上是登峰造极的专制，其所注意的重点，只是缚住人民的手足，使他们不能自由行动，钳住人民的口舌，使他们不敢畅所欲言，这样做的结果固然可以使统治者心得志满，但他们却不去思考在20世纪是否还有专制政体的立足之处。“吾民今日实力未充，固不致显与政府为难。然固人人忿嫉政府，怨毒之所丛，终恐有爆发之一日也。”暗示人们在适当的时候当用暴力手段逼迫清政府制定英国式的议会君主制的宪法，在中国实行英国式的议会君主制政体。^[22]

尽管以资产阶级立宪派为主体的多数立宪派一再要求清政府制定英国式的议会君主制宪法，但是清政府并没有做出任何实质性的让步。辛亥革命爆发后，立宪派进一步借革命逼迫清政府实行英国式的议会君主制政体。1911年10月29日，资政院总裁世续等人为了 “维人心而靖祸乱”，奏请清政府颁布明诏，颁布和臣民共同协定的议会君主制宪法。至于协赞的办法，“在纂拟之后，钦定之前，先之以协赞，于先朝圣训钦定之义毫无所妨者也”。^[23]同一天，具有君主立宪思想的军人驻滦州第二十镇统制张绍曾与第二混成协协统蓝天蔚联名发动兵谏，奏请清政府立即实行英国式君主立宪政体，并提出了12条政纲，要求清政府参照执行。如果不答应将士们提出的政纲，一场兵变即将发生。在内外交困之下，清政府为了抚众保位，于11月2日下令将所有大清帝国宪法即交资政院起草，奏请裁夺施行，以表示朝廷与民众有共同的好恶，能够大公无私地实行宪政。^[24]同时，原宪法纂拟大臣溥伦、载泽等原来拟定的 《钦定大清宪法》 草案因与现在的宗旨不合，也全部作废，不再交资政院审议。资政院接到命令，当天即按照张绍曾所提出的12条政纲，拟定并通过 《宪法重大信条十九条》，于第二天 （11月3日） 上奏清政府，同日获得清政府批准并颁布，中国暂时实行了议会君主制政体，但三个月以后，清政府即告寿终正寝，这一政体在中国最终没能实行。

在立宪派为政体问题吵得不可开交的时候，资产阶级革命派也对这一问题提出了自己的观点。与他们主张在中国实行革命、推翻清政府的腐朽统治相适应，他们主张未来的中国应实行共和制政体，但也有总统制与责任内阁制之争。早在1894年兴中会成立时，孙中山提出 “驱除鞑虏，恢复中华，创立合众政府” 的入会誓词，所谓 “合众政府”，在当时乃是特指美国式的总统制共和政府。1903年孙中山在檀香山对华侨演说，明确指出 “革命成功之日，效法美国选举总统，废除专制，实行共和”。^[25]1906年秋冬之际，孙中山与黄兴等人在日本制定 《中国同盟会革命方略》，提出分三个时期实施革命纲领的构想，明确提出在第三期即 “宪法之治” 时期，须由国民 “公举大总统及公举议员以组织国会。一国之政事，依于宪法以行之”。^[26]可见，效法美国，实施总统制，乃是孙中山等人一以贯之的政治主张。武昌起义之后，革命形势迅速发展，新政权的政体建设提上议事日程。孙中山历来主张总统制，此时自然是不改初衷。出来唱对台戏的是宋教仁。本来，武昌起义之后，当独立的各省初感缺乏领导指挥中枢之后，宋教仁曾有拥戴黄兴为总统的想法。^[27]但在孙中山准备应选临时大总统时，他又改变观点，力主责任内阁制。时人曾这样记载：“同盟会于1911年12月26日假哈同花园公宴总理 （孙中山），宋钝初自宁赴会。席次，克强与英士、钝初密商，举总理为大总统，分途向各代表示意。计已定，晚间复集总理寓所，会商政府组织方案。宋钝初主张内阁制，总理力持不可。克强劝钝初取消提议，未决。克强定期赴宁，向代表会商定。”^[28]孙中山在会上明确阐述了自己的意见：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜……余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”^[29]这次会议虽未能说服宋教仁放弃责任内阁制的主张，但同盟会核心领导层多数人的意见已经趋同，并最终于1911年12月29日组成了以孙中山为临时大总统的南京临时政府。