中国行政法文化的近代化启动背景及研究成果

尽管中国行政法文化的历史源远流长，并在长期的历史发展中，形成了自己独具特色的行政法律意识、行政法律法规、行政管理体制和职官管理制度，但我们通过对以上内容的回顾可以看出，中国古代并没有近代意义上的行政法文化。近代意义上的行政法文化最早产生于西方资产阶级革命前后，其主要内容是民主宪政、分权制衡、行政法治等思想以及相适应的行政法律制度，其价值追求是规范行政权力，保障人民的权利；到了清朝末年，在维新、修律和立宪的背景下，中国行政法文化的近代化开始启动。

1.维新思想的持续发展

在近代中国，几代改革家为了使中国摆脱贫穷、落后、挨打的局面，不断提出改革方案，以期救中国于水深火热之中。

中国刚进入近代，以林则徐、魏源为代表的地主阶级改革派即睁开眼睛看世界，努力探求西方富强的原因，提出 “师敌之长技以制敌”^[83]，“师夷长技以制夷”^[84]，“尽转外国之长技为中国之长技”^[85]的主张，开创性地把学习西方、富国强兵提上了议事日程。二十年以后，洋务派在地主阶级改革派的基础上，把 “师夷长技” 由主张上升到实践，在中国创建了第一批用机器生产的军用企业和民用企业，还创办新式学堂，派遣留学生，翻译西方科技书籍，使西方先进的科技文化在中国得到传播，推动了中国近代科技、文化和教育事业的发展。从洋务派中分化出来的早期维新派更加深入地研究西方国家的富强之道，提倡西学，要求更加广泛地学习西方，全面改革中国的现行制度，并将学习的重点由科技转移到社会政治学说方面，强调西方富强的原因在于 “育才于学校，论政于议院，君民一体，上下同心”^[86]。他们特别欣赏英国式的君主立宪政体：“泰西诸国，以英为臣擘，而英国政治之美，实为泰西诸国闻风向慕，则以君民上下互相联络之效也。”^[87]这些宣传为 “戊戌变法”提供了思想先导。

19世纪末，在中国面临亡国灭种的危急关头，资产阶级维新派掀起了一场声势浩大的维新运动，虽然这一运动由于缺乏群众基础和领导者的失策很快就失败了，但经过资产阶级维新派的大力宣传，解放了人们的思想，成为中国资产阶级思想启蒙的先声，以此为契机，人们更加强了对西方政治、法律学说的学习和研究，为进一步学习西方，为中国行政法文化的近代化提供了思想基础。

2.清末修律的进行

清末修律的根本原因，是适应社会经济结构和阶级结构的变化，调整新出现的社会关系，以保护地主官僚买办和外国侵略者的利益。同时，西方列强有条件放弃领事裁判权的虚假许诺，也是促成清廷决定修律的一个重要原因。光绪二十八年（1902年），通商大臣张之洞与外国修订商约时，英、日、美、葡等国为了表示对已彻底投降帝国主义列强的清廷的支持，提出在清廷切实改良立法司法现状以后，将放弃领事裁判权。西方列强的虚假承诺，却让清朝统治者以及具有改良愿望的官僚信以为真，他们都希望通过修律收回领事裁判权，遂启动了修律活动。光绪二十八年四月六日 （1902 年5 月13 日） 上谕指出：“现在通商交涉事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”^[88]任命沈家本、伍廷芳为修律大臣，设立修订法律馆，开始移植西方法律，进行修律。中国的法律的近代化启动，中国行政法文化的近代化是伴随这一过程而进行的。(www.xing528.com)

3.预备立宪的确定

几乎在同时，在更大的内忧外患的驱使下，出于对中国传统的封建专制政体的痛恨，朝野立宪派纷纷请求在中国实行君主立宪，并于1906年成功逼迫清政府确立了预备立宪的基本国策，开始在中国仿行宪政，修律也成为仿行宪政的重要措施。

19世纪90年代，资产阶级革命派走上历史舞台，先后组织了兴中会、华兴会、科学补习所、光复会、日知会等革命组织，并在各地组织了一系列的起义，力图推翻腐朽的满清统治，在中国建立资产阶级共和国，从而把中国的革命推进到一个崭新的水平。这种形势使清政府和资产阶级立宪派都十分恐惧，于是，清政府内部的官僚立宪派和资产阶级立宪派都希望通过立宪消弭革命。清廷宣布预备立宪以后，革命形势得到了进一步的发展。资产阶级革命派一方面与资产阶级立宪派论战，驳击立宪主张，另一方面，在南方各地不断发动武装起义。与此同时，人民群众自发的反抗斗争也在全国各地不断爆发，革命形势日益发展。这种形势使朝野立宪派更加恐惧，他们都希望通过尽快立宪来消弭革命。

官僚立宪派认为，资产阶级革命派发动革命的借口是清政府专务压制，“官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众”，如果清廷尽快实行立宪，将会使他们 “欲造言，而无词可借，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解”。^[89]资产阶级立宪派则担心革命的爆发会造成比较大的混乱，损坏他们的经济利益，甚至招致列强的瓜分。他们认为：“暴动者，亡国之媒介也。小暴动则足以扰乱社会秩序，而减少国民之经济能力；大暴动则与各国利益均沾之目的相违，而与各国机会均等之目的相合，足以促外人之瓜分中国。”^[90]说明当时以资产阶级立宪派为主的忧国忧民之士对革命可能招致的列强瓜分深怀恐惧。因此，他们都强烈主张清廷尽快召开国会，实行真正意义上的君主立宪制度，从而消弭革命，避免内乱，不给列强以瓜分中国的借口。

《辛丑条约》 签订后，帝国主义进一步加深了对中国的控制与掠夺。特别是1904年2月，为了争夺东三省，日、俄之间爆发了战争，战后，日本成为东方帝国主义强国，侵略中国的野心更加膨胀，妄图吞并东三省，并向关内发展势力。与此同时，英、法加紧侵略我国的西、南边疆，俄国妄图蚕食内、外蒙古，德、美也不甘示弱，都想在新的争夺中捞到尽可能多的好处。不仅如此，他们还加强了以资本输入为主要内容的经济侵略活动。他们除了通过借款和强行承租的方式取得了对中国铁路的经营、管理、用人、续借款等权利，还大量投资厂矿。根据1906年的统计，外资和中外合资在中国的煤矿投资中合占84.8%，外厂所有纱锭占中国所有纱锭的35%。^[91]所有这些都使资产阶级立宪派和官僚立宪派义愤填膺，他们强烈希望清廷召开国会，制定宪法，仿行宪政，从而富国强兵，抵制帝国主义的侵略，并维护国家的独立和完整。

不仅如此，20世纪初，清廷实行所谓的 “新政” 时，由洋务派和维新派发展而来的朝野立宪派对这种枝枝节节的变法已普遍不满，他们在对中外政体进行比较研究的基础上，对中国传统的封建专制政体的腐朽性有了更深刻的了解。于是，在中国废除封建专制制度成为当务之急。要完成这一任务，可以通过两条方案：一是通过革命手段推翻清廷的腐朽统治，建立美国式的资产阶级共和国；二是由清廷出面，进行政治体制改革，在中国实行君主立宪。对于第一种方案，朝野立宪派当然是望而却步的，于是，第二种方案就成了他们在中国实现资产阶级民主政治的理想选择。为此，朝野立宪派都对此政治主张进行了大力的宣传和积极的吁请，使之在日俄战争前后迅速兴起为一股强劲的社会思潮，并最终促使清廷在1906年9月1日颁布上谕，在全国范围内确立了实行 “预备立宪” 的基本国策。