严谨细致的职官管理制度：中国近代行政法文化研究成果

中国古代也没有近代意义的公务员法，但与上述组织严密的行政管理体制相适应，中国很早就逐渐建立起严谨细致的职官管理制度。商朝实行宗法分封制，中央和地方的官职多是世袭的，但统治者已开始运用三宅之法选任和考核官员，所谓：“宅乃事，宅乃牧，宅乃准，兹惟后矣。谋后用丕训德，则乃宅人，兹乃三宅无义民。”^[60]选任和考核官员，要按照事 （政务能力）、牧 （管理人民）、准 （执法水平） 三个方面的标准来进行；否则，如果以貌取人，不管被任用、考核对象的道德、品德、能力，那就得不到德才兼备的人才来治理国家。这实际上是中国最早的职官管理制度。西周在继续实行世官制的同时，开始兴办各种学校，注意培养选拔统治人才。周王国与各诸侯国的都城设有国学，主要培养贵族子弟；乡以下的地方官府设有乡学，主要培养平民子弟。各地还有举士、贡士制度，将符合统治阶级要求的士人推荐给周政权使用。对于各级贵族官吏，西周有定期考核制度，根据其德才政绩进行升降赏罚，主要有以下三种形式：（1） 针对诸侯 “述职” 制度，“诸侯朝于天子曰述职”；“一不朝，则贬其爵；再不朝，则削其地；三不朝，则六师移之”^[61]。“述职” 即定期朝见天子的制度，“不朝” 也就意味着不向天子 “述职”，拒绝接受其考核，要受到严厉制裁。（2）针对百官的正治、大计之法，主管官员是太宰。《周官》 记载：岁终，太宰 “则令百官各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁，则大计群吏之治而诛赏之”^[62]。（3） 针对地方基层官吏的大比之法，主管官员是小司徒。《周官》 同样有记载：正岁，小司徒 “令群吏宪禁令，修法纠职，以待邦治，及大比六乡、四郊之吏，平教治，正政事”^[63]。西周还产生了中国历史上最早的职官监察制度，产生了最早的监察官员御史，其职责为 “掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者”^[64]，即通过文字记载监察从政者执政的情况，但这时尚无专门的监察机构。春秋战国时期的职官管理制度大体沿用西周旧制，但有些国家已开始废除世官制，如前述李悝、商鞅就先后在魏国、秦国废除世卿世禄制度，确立按才能、军功任用的官僚制度。

秦始皇统一中国以后，除了继承秦统一之前的有关制度以外，还通过制定正式的法律，规范了官吏的选拔标准：“凡为吏之道，必精挈 （洁） 正直，慎谨坚固，审悉毋 （无） 私，微密籖 （纤） 察，安静毋苛，审当赏罚。”^[65]这些规定表现出新兴地主阶级在官吏选拔方面的高瞻远瞩。关于官吏的考核，秦朝提出了 “五善五失” 的标准。五善是指：“一曰中 （忠） 信敬上，二曰精 （清） 廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚 （恭） 敬多让。五者毕至，必有大赏。” 五失是指：“一曰夸以迣，二曰贵以大 （泰），三曰擅裚割，四曰犯上弗智 （知）害，五曰贱士而贵贷贝。”^[66]这实际上是根据职官在任期间的政绩和品行，对其做出正面或反面的评价，是对考核制度的重要发展。秦朝还设立了专职的监察长官御史大夫，除监察文武百官外，还兼任副丞相职务，协助皇帝和丞相处理日常政事。下设御史若干人，或在朝廷掌管秘书图籍，处理文书奏章，存校法律政令；或作为皇帝耳目，察举违法官吏；或奉命亲自参与司法审判活动。地方各郡则设监御史，或称郡监，代表中央监察、监督各郡的违法行为与司法工作。汉朝建立以后，职官的选任主要实行察举征辟制。察举即中央公卿或地方郡国根据朝廷要求，按照孝廉、茂才、贤良方正、直言极谏等名目举荐人才，经考核合格后任用官职的制度；征辟即各级官府自行选辟聘用下属官员的制度，又分公府辟除与州郡辟除两种形式，前者指中央公卿部门选聘属官的制度，后者系地方官僚机构选聘属官的制度。汉朝还有任子、郎选制度，即从官僚、豪富地主子弟中选取郎官，作为仕宦的候补人员。此外，汉朝也从太学或地方学校生员中选拔官吏。汉朝的官吏考核制度，主要有两种形式。一种是郡国上计考课，即每年年终由各郡国派出官员前往中央，汇报一年中户口名籍、垦田财政、农桑生产、治安刑狱等情况，由丞相等中央官员考核其政绩，分别予以奖惩升迁；另一种是部门自行考核，即由各部门主管官员定期考核下属吏员，或由上级部门定期考核下属部门，根据任职优劣决定奖惩。职官监察方面，汉朝建立了专门的监察机构为御史台，正副长官为御史大夫、御史中丞^[67]，下设侍御史若干，除负责监察文武百官外，还具有监督廷尉等机关司法审判活动的职能，同时也常常直接参与某些案件的审理决疑。为加强对地方的监督，汉武帝将全国划分为十三个监察区域，设立十三州部刺史，作为中央对地方进行行政监察与司法监督的派出机构，其职责除监察纠举地方官员及豪富吏民的失职违法行为外，也代表中央负责监督各地的司法审判活动。此外，皇帝还根据临时需要，从侍御史中任命一些绣衣直指，让其身穿绣衣，亲临郡国参与审理大案，或直接监察、监督地方官员。通过这些措施，汉朝进一步加强了君主专制主义中央集权制度，也强化了司法监督职能。魏晋南北朝时期，职官管理制度的最大特色是实行了九品中正制。这一制度起于曹魏政权，后为两晋、南北朝所继承并发展到极致，成为官僚贵族集团尤其是门阀士族阶层垄断官职权势地位、巩固等级特权的法律工具。公元220年曹丕即位后，采纳吏部尚书陈群的建议，开始实行九品中正制，即各州设大中正，各郡设小宗正，由他们按照出身家世、道德行状、才能大小等标准，将本地士人分别定为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等，提供给吏部作为选拔任用官吏的参考依据。该制度的初衷是能为国家公正无私地选拔合格人才，但是由于这些大小中正照例由担任中央高级官职的各地富室强宗兼任，他们为了维护本阶级利益，在品评人物时自然愈来愈注重出身家世标准，以便把本阶级的代表推举上来，从而形成了 “计资定品” “唯以居位为贵”^[68]的倾向，很多出身寒门的真正人才很难得到任用，并最终形成了 “上品无寒门，下品无士族”^[69]的局面。

隋唐时期，中国的职官管理制度趋于成熟。隋朝在职官选任方面废除九品中正制，实行科举考试制度，当时主要设置明经、进士两科。唐朝沿用了这一制度，但扩大了它的规模，当时常设的考试科目主要有秀才、明经、进士、明法、明书、明算六科。其中比较重要的是明经、进士两科。科举考试的主要形式，基本分为 “岁举” 与 “制举” 两种。“岁举” 考试每年进行，应考者主要是京师国子监和地方州、县各级学校推荐“贡举” 的 “生徒”，也有经各地州、县审核合格后推荐 “贡举” 的 “乡贡” 考生。“制举” 是皇帝根据需要进行的临时考试，“所以待非常之才”^[70]，其考试科目、时间、场所均由皇帝临时决定。无论 “岁举” 或 “制举”，各州官府及各级学校均须按规定推荐 “贡举” 考生，否则即构成违法失职行为，一律依法追究刑事责任：“诸贡举非其人及应贡举而不贡举者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。”^[71]唐朝的科举制度与隋朝相比有一重大区别，即隋朝科举考试，一经考中即可做官，而唐朝 “岁举” 考中后，则只是获得做官资格的 “出身”。如要担任实际官职，还须通过选官任用的 “释褐” 考试。其中文职官员的考试由吏部主持掌管，武官的考试则由兵部负责。唐朝吏部选任官吏有固定的用人标准，即 “择人之法有四：一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩正；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。四事皆可取，则先德行；德均以才，才均以劳。得者为留，不得者为放”^[72]。其中 “体貌” “言辞” “书法” “文理” 四者是选任官吏的基本要求，在此基础上还要考虑德行、才干和能力。但 “制举” 考试合格者，无须经此程序，原为官吏者可立即升迁或改任，无官者则由吏部授任。隋朝的职官考核，历史文献只记载：“每岁考殿最，刺史、县令，三年一迁，佐官四年一迁。”^[73]至于由谁考核，不得而知。唐朝职官的考核，三品以上由皇帝亲自考核，四品以下，由吏部考功司负责。凡是负责考核的主管人员，必须依法秉公办事，不得徇私舞弊、弄虚作假或渎职失职，否则将依法重处。唐朝法律规定，每年年终以前，由本司或本州考核所属官员政绩，分别评定九个等级，再送呈中央考核，其结果作为奖惩升迁的依据。考核的标准主要为 “四善” “二十七最”。“四善” 的内容是：“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。” “二十七最” 是各种不同职务应具备的职业道德、业务能力和工作政绩等等，如：“献替可否，拾遗补阙，为近侍之最”；“铨衡人物，擢尽良才，为选司之最”；“推鞫得情，处断平允，为法官之最”。^[74]职官监察方面，隋唐时期仍设御史台作为中央监察机关，以御史大夫一人、御史中丞二人为正副长官，“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”^[75]。下设台院、殿院、察院三院，分别负责有关行政监察事务。台院置侍御史六人，“掌纠举百僚，推鞫狱讼”^[76]，即监察中央文武百官，纠举、弹劾违法人员，并奉皇帝诏旨处理重大案件。殿院置殿中侍御史九人，负责监察殿廷朝会礼仪、宗庙祭祀仪节及京城内外，“各察其所巡之内有不法之事”^[77]。察院置监察御史十五人，“掌分察百寮，巡按州县”，并察 “知朝堂左右厢及百司纲目”。^[78]此外，唐朝还设有所谓的谏官，如门下省、左右谏议大夫、左右拾遗、左右补阙等，对国家的决策者、执行者甚至皇帝进行监督、劝谏甚至批评。此外，为了加强中央对地方的行政监察控制，唐太宗贞观十年，“因山川形便，分天下为十道”，在全国建立十个监察区。唐玄宗开元二十一年，又改十道为十五道，并 “置十五采访使，检察如汉刺史之职”^[79]。(www.xing528.com)

宋朝沿用了唐朝科举取士的任官制度，但在岁举上仅以进士科为常科，其他各科则不一定经常举行。宋朝还废除了前述唐朝考中后还须经过吏部考核方可授官的方法，采取和隋朝一样，一经考中即可任官，且 “不数年，辄赫然显贵矣”^[80]，使得科举考试成为当时猎取功名的主要途径。为了防止考试作弊，宋朝创立了糊名考校法和誊录之法。前者又称封弥法，即考生交卷后，由封弥院粘糊密封或截去试卷卷头的考生姓名及乡贯，编成字号登记在案，再发送誊录院，组织书手将试卷誊抄成副本，然后送考官考校定等，以防考官根据考生姓名或笔迹判卷作弊。除科举考试外，宋朝还有恩荫制度，凡贵族官僚子弟亲属，均可通过此法授官任职。宋朝任官制度还有一个特色，就是实行官、职、差遣制度。在宋朝，官只表示官阶俸禄品级，并不职掌实权；职则是加官虚衔，更是不掌实权的名誉称号；只有差遣才是握有实际权力的责任职务。这种官、职、差遣名实相分离的制度，虽然便于防止官吏擅权，有利于集权中央，但却造成了官的极端紊乱，以至 “仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不其职者，十常八九”^[81]，并成为宋代行政效率不高的一个重要原因。在职官考核方面，宋朝改变唐朝由吏部考核官吏的制度，专门设置审官院考核在京朝官及地方高级官员，考课院考核各官府幕僚及州县级官员。内外官员三年为一任，一年一考核，三考而任满，根据考绩结果予以升迁或降职。职官监察方面，宋朝也基本承袭唐制，但有以下变化：其一，仁宗明道年间，又设立谏院，设左、右谏议大夫、司谏、正言等谏官，与御史台共同承担监察职责，并称 “台谏”。其二，神宗元丰年间，在尚书省专设御史房，负责监督弹劾监察御史的失察行为。其三，为了加强对地方的监察，宋朝在州之上设路一级中央派出机关，分设经略安抚使掌军事，转运使掌财赋民政，提刑按察使掌司法，提举常平使掌赈灾专卖，四长官统称 “监司”，都具有监察所属州县的职责；各州设通判，号称 “监州”，监督制约地方长官；皇帝还直接委派特使 “走马承受”，监察地方行政，形成了一套中央直接控制的地方监察体系。元朝的职官管理制度大体沿用唐宋旧制，但也有变化：其一，在任官方面，比较强调民族原则中央和地方长官，照例都由蒙古贵族担任，副职则先用色目人，汉人只能充任中下级官吏或属吏。其二，职官监察方面，御史台由原来的三院改为只设察院一院，监察权趋于集中；元朝还将全国分为22道监察区，各设肃政廉访使常驻地方，负责对地方各级官吏进行纠察、监督。

明清时期，中国的职官管理制度在继承唐宋旧制的基础上又有变化。在职官选任方面，科举取士仍是官员的主要来源，但明朝的科举取士制度比前代又有所发展。为了巩固君主专制统治，各级科举考试的考题全都选自四书五经等儒家经典，对经典的解释一律以宋代理学家的注解为准。答题必须模仿古人语气，不得言及时事，不得自由发挥，考试文体为强调排比对偶的八股文。自此，科举取士又称八股取士。参加考试的人选也有了更严格的限制，只有官学 （官办学校） 的学生才可参加科举考试。中央设国子监为最高学府，学生称 “监生”，由各地官学选送。各府、州、县都设官学，学生有固定数额，称 “生员”，俗称 “秀才”。士人考取生员就享有免役特权，可以以礼见长官，并可不受刑讯及笞、杖刑。生员可以参加每三年举行一次的乡试 （省级考试），考取即为 “举人”。生员也可经考试推荐为 “监生”。举人经六年一次的 “大挑” 可直接任官，监生也可被选拔为官。举人、监生出身者开始一般只任教官或辅助性官职。举人可以参加每三年一次的会试 （全国性考试），会试合格后再经殿试合格，即为 “进士”，进士可以直接任知县（正七品）。前几名进士一般选入翰林院任职。除了通过科举考试的人以外，吏员经若干年服役也可以选官，一般只任辅助性的低级官职。官职一般每三年轮换一次，在地方官的任免上严格实行 “北人官南、南人官北” 的籍贯回避制度，明中期起，吏部还以抽签方式决定官员的任职地方。清朝选任职官仍以科举考试为正途，科举考试仍为八股取士，仍分乡试、会试、殿试三级，取得举人或进士头衔者，就取得了做官的资格。清朝虽然规定满、汉官员均须经过科举考试，但满人做官主要靠特权。正途之外，还有所谓的 “特简” （由皇帝直接任用）、“会推” （由大臣互推任用）、“捐纳” （捐钱买官）、“荫生” （凭借父辈的官品功绩做官） 的制度。职官考核方面，明朝更趋严密。主要有两种形式：第一种称 “考满”，即由上级主管官员对任期届满的下级官员进行考察评定，并依据被考察官员任期内的政绩表现，做出称职、平常、不称职三类 “考语” （即评语）。称职者升官、平常者复职 （在同一级别内转任其他官职），不称职者降级调用。第二种称 “考查”，又分为 “京察”“大计” 两种。京察指由都察院主持考查在京各级官员，每六年举行一次。大计指由各地的上级官员对其下级进行的考查，每三年举行一次。考查的主要标准是 “八法”，即八种违法失职行为：贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢 （疲软）、不谨。犯此八法，即上报皇帝分别处以降级调用、勒令致仕、闲住为民等处分，甚至送刑部判罪发落。考查中发现官吏有营私舞弊行为，按保举连坐法严惩。清初沿用明朝的考满法，康熙四年（1665年），废除考满法，直接实行 “京察” 与 “大计”，与明朝的区别在于，“京察” 是对京官和地方上的总督、巡抚等高级官员的考核，“大计” 是对督抚以下外官的考核，都是三年一次，二者的标准也由原来的八法变为 “四格六法”。四格是从守 （廉、平、贪）、政 （勤、平、怠）、才 （长、平、短）、年 （青、中、老） 四个方面对官员做出评价。六法是从六个方面处理不称职的官员，这六个方面是 “不谨、罢软无为、浮躁、才力不足、年老、有疾。” 具体做法是：不谨、罢软无为者，革职；浮躁、才力不足者，降调；年老、有疾者，退休。考核优异者可以得到引见、升官、晋级、赏赐、封赠等奖励，考核差劣者则给予罚俸、降级留任、革职等处分。在职官监察方面，明朝将前代的御史台扩展为都察院，长官为左都御史，下设左、右副都御史，左、右佥都御史。都察院号称“风宪衙门” “天子耳目”，所有御史必须科举出身，职权颇重，对任何官员都可进行监督弹劾。都察院设十三道监察御史，每年轮换出京至各省巡察，称 “巡按御史”，他们作为皇帝的特派员，到各地的主要职责是监督地方官是否有违法乱纪行为，“大事奏裁，小事立断”^[82]。明朝还设立了六科给事中，直接向皇帝负责，监察六部日常政务活动，核查上奏的奏章及奉旨执行政务的情况，与都察院并列。另外，为加强中央对地方的控制，明朝还时常派出部尚书、侍郎一级官员 “巡抚” 各省，明中期后形成惯例。如遇战事，则派出总督统掌军政。清朝基本沿袭明制，但为了集中皇权，清朝将六科给事中合并于都察院，六科给事中与十五道监察御史，合称 “科道”，共同监察除军机处以外的所有机关和官员。在地方上，省级长官总督、巡抚负有监察地方官吏的职责，同时由省按察使派出的 “分巡道” 和省布政使派出的 “分守道”，也对地方各级官员进行监察。