中国近代行政法文化研究：组织严密的行政管理体制

中国古代没有近代意义上的行政组织法，但为了实现对越来越广阔的国土的治理，中国很早就建立了组织严密的行政管理体制。据历史文献记载，早在商代就已实行宗法分封制，商王将其势力范围划为两大部分：王畿地区属于 “内服”，由商王及其卿大夫直接管辖，卿大夫的官职名目各异，其中以相的地位最高，是仅次于商王的行政首脑，其下设卿史、御史、史、尹等职官，协助商王处理内外大事；畿外地区属于 “外服”，由受封诸侯进行管理^[48]，并设有独立的基层行政官吏族尹、里尹、百姓等管理地方。西周的行政管理体制与商代类似，但更为发达，其势力范围仍划为两大部分：王畿地区属于 “内服”，由周天子及其卿大夫直接管辖，其中周天子是整个国家的象征，是实际上的最高行政长官，其下设有卿士寮和太史寮两大官署。卿士寮为中央最高政务机关，长官为卿士，又称相，直接协助周王统领内外百官，处理重大军政事务。如周公就曾 “相王室以尹天下”^[49]。卿士以下，设置太师、大司徒、大司寇等重要官职，分别掌管军事、民政、司法等政务。太史寮相当于周王的秘书处，也拥有很大的行政权力，长官为太史，负责册命、制禄、占卜、礼仪、祭祀、耕种、历法、图籍、档案、文书等具体事务。太史以下，分别设置作册、内史、御史、大祝、大卜等官员，各有自己的职责分工。畿外地区属于 “外服”，也由受封的诸侯、大夫、士等各级贵族进行管理，基层也设有乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等行政官吏，管理地方的一切行政事务，并承担军事征伐和保卫地方等任务。春秋、战国时期，随着周王室势力和地位的下降，各诸侯国国君逐渐摆脱周天子的控制，在国内加强了集权化统治，并设立相、令尹等辅政机构，在地方逐渐建立郡县制度，设立郡守、县令 （县长） 等官职管理地方行政事务。如商鞅就在秦国取消了商周以来的宗法分封制，推行国君集权控制下的行政县制：“集小乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”，直接隶属于国君。县令等地方行政长官，也由国君直接任免。县以下设乡、邑等组织，“令民为什伍，而相牧司连坐”^[50]。

秦始皇统一中国以后，在确立皇帝制度的基础上，在中央建立了三公列卿制，设立三公列卿等官职，辅佐皇帝进行行政管理。三公即宰相、太尉、御史大夫，分别掌行政、军事、监察等职。列卿主要包括奉常 （掌宗庙礼仪）、郎中令 （掌宫廷警卫）、卫尉 （掌宫门屯卫）、太仆 （掌宫廷车马）、廷尉 （掌司法刑狱）、典客 （掌外交朝聘与民族事务）、宗正 （掌宗室皇族事务）、少府 （掌皇家财政）、中尉 （掌京师卫戍治安）、治粟内史 （掌国家财政）、将作少府 （掌宫室兴缮）、主爵中尉 （掌列侯封爵）、典属国 （掌边疆属国）、詹事 （掌皇后太子家事）等等。地方继续推行郡县制。各郡分别设有郡守、郡丞、郡尉、郡监，负责全郡的行政、司法、军事、监察等事务。郡下设县，县设县令 （长）、县丞、县尉，分别掌管行政、司法、军事等事务。县下还设立乡、里、什、伍等基层行政组织，置三老、啬夫、游徼、里典 （正）、什长、伍老等行政官职进行管理。汉承秦制，在沿袭三公列卿制的基础上，在中央又建立 “中朝”、尚书台等行政组织。汉武帝为加强皇权，削弱相权，任用一些宠信近臣，担任高级侍从官员，出入禁中，参与朝政，逐渐形成了一个宫内决策机构 “中朝” （又称 “内朝”），与以丞相为首的政务机关 “外朝” 相对应。汉成帝为便于管理政务，又在“中朝” 分置四曹尚书：三公曹主断狱事，常侍曹主公卿事，二千石曹主郡国二千石事，民曹主吏民上书事，客曹主异族外交事。^[51]东汉光武帝时，改置六曹尚书，由三公曹主年终考课诸州郡事，吏部曹主选举祠祀事，民曹主工程建设等事，客曹主异族朝贺护驾事，二千石曹主司法辞讼事，中都官曹主治安秩序事；六曹尚书之上设尚书令、仆射各一人，与六曹尚书合称八座。^[52]尚书台阁制度正式形成，以丞相为首的号称三公的政府首脑已成为名义上的虚设职位，三公要想参与决策，反而需要由皇帝任命一个 “录尚书事” 之类的头衔，从而形成了 “虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已”^[53]的局面。地方行政管理体制，汉朝前期实行郡县制与分封制并存的体制，后经文帝、景帝、武帝等先后推行一系列削弱封国的措施，王国逐渐降到与郡大致相同的地位，形成了郡 （国）、县二级制。汉武帝还设立了十三州部刺史，作为监察地方的机构，但随着州刺史权力的不断扩大，东汉末年州刺史改为州牧，成为地方最高行政官员，州也成为地方最高行政机关，从而地方行政管理体制演变为州、郡、县三级制。魏晋南北朝时期，在沿用汉朝旧制的基础上，逐渐形成了中书省、门下省、尚书省等三省组织，成为隋、唐、宋三朝三省六部制的部分渊源。

隋唐时期，中央行政管理体制是三省六部制。三省是指中书省、门下省、尚书省三个在皇帝的直接支配下，掌管全国日常重要事务的中央最高政务机关，其中中书省掌管军国政令，奉皇帝旨意草拟制敕诏命，处理中央及地方的奏章公文，设中书令、中书侍郎、中书舍人等职；门下省负责审核各种政令和奏章公文，对有违失欠妥者进行封驳或订正，设门下侍中、门下侍郎各二人；尚书省属最高行政机关，主持全国行政事务，设尚书令、尚书左右仆射各一人。三省之间分工合作，又彼此互相制约，其长官共同担任宰相职务。为了加强君主专制集权，唐朝皇帝还经常指定一些其他官员，以参与朝政、参议朝政、参知政事或同中书门下平章事、同中书门下三品等名义参加政事堂会议，与三省长官共同行使宰相职权。六部是直属尚书省的政务执行机关，分掌全国各方面的主要行政事务。吏部掌管官吏的选拔、任用、考绩等事；户部掌管户籍、土地、赋税、钱粮等事；礼部掌管祭祀、礼仪、教育、科举等事；兵部掌管武官的选任、考核及军事行政事务；刑部掌管司法行政、狱政管理及重大狱讼案件的会审等事；工部掌管土木、水利工程及农、林、牧、渔各业生产等事。各部设尚书一人，侍郎一至二人，为正副主管官员。地方行政管理体制，隋朝初年，曾一度继续沿袭魏晋南北朝时期的州、郡、县三级制。开皇三年 “罢天下诸郡”^[54]，各地改行州、县两级制。大业三年 “改州为郡”^[55]，各地又实行郡、县两级制。唐朝又改为州、县两级制，州设刺史，县设县令。县下设乡、里、村等基层行政组织，城市设坊等居民组织。百姓每百户一里，五里一乡，郊外设村。乡置乡长，里设里正，村设村正，负责督课农桑、催征赋役、缉捕盗贼、维护治安等基层行政与民、刑事务。坊设坊正，负责坊内居民的生产、治安、税收等事务。在边境重要地区，唐初设有总管府，后改为都督府，兼管军事与民政事务。唐玄宗天宝年间，又在沿边、沿海重要地区设置八个节度使；安史之乱以后，内地一些重要军镇也相继增设节度使，统领辖区各州军事、民事、行政、财政等各项大权，史称藩镇。

到了宋朝，中央虽然沿袭隋唐时期的三省六部制，但与宰相脱钩，徒有虚名，并不职掌实权。“中书令、侍中、尚书令不预朝政”^[56]，最高行政机关是中书门下省 （简称中书省），但这里的中书门下省与隋唐时期不同，它不是宰相的联合机构，而是脱离三省的独立的行政机构。其长官 “中书门下平章事”行宰相事，一般设二、三人，无定员。设 “参知政事” 为副宰相。中书门下省有权对下属行政机关发布命令，下属机关也直接向中书门下报告工作。宰相的实权较过去大为削弱，体现在军政权分给了枢密院，财政权分给了三司 （盐铁司、度支司、户部司），而且处理国家具体事务的行政权，也受到很大限制，事无大小均须先奏请皇帝决断，然后再起草诏旨施行。这实际上是专制主义中央集权制度加强的表现，并形成了多方掣肘，行政效率低下的局面，因此神宗元丰五年进行了行政机构改革，使宰相和三省重新连接起来，并将三司并入户部，从实质上恢复了三省六部制，但保留了枢密院。地方行政管理体制，宋朝实行州、县两级制：州、府、军、监，系同一级政权，都直属中央，分别设知州、知府、知军、知监。州、府下设县，为地方基层政权，长官为县令或知县。(www.xing528.com)

元朝的行政管理体制发生了重大变化。元世祖接受汉族官僚高鸣 “政贵得人，不贵多官，不如一省便”^[57]的建议，在中央废除三省，以中书省一省代替，中书省长官中书令不常设，如设则由皇太子兼领，中书令以下有左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事等职。中书省以下分设吏、户、礼、兵、刑、工六部，管理国家各种事务。这样，中央的行政管理体制就由隋、唐、宋时期的三省六部制演变为一省六部制。地方行政管理体制实行省、路、府 （州）、县四级制。行省全称行中书省，原为中央临时派出机关，后演变为地方最高行政机关，长官为丞相，多由蒙古亲王、贵族充任，权力极大，“军国重事无不领之”^[58]。行省以下，路设总管府，以总管为长官。府设知府（府尹），州设知州 （州尹），县设县令。路、府 （州）、县都设掌印办事，掌握实权的蒙古管事官达鲁花赤一名，是地方政务的实际最高负责人。

明朝的行政管理体制进一步发生了变化。在中央，洪武十三年 （1380年），朱元璋废除了传统的丞相制度，由皇帝直接控制吏、户、礼、兵、刑、工六部，并特设通政使司统一收发各部门与皇帝之间的奏章文件。这样就将一切政务决策权集中于皇帝，但实际上皇帝不可能事必躬亲。因此，从朱元璋开始，形成由皇帝指定一些翰林学士为皇帝审阅奏章、草拟 “圣旨”的惯例。这些翰林学士在宫殿 “大内” 中办公，冠以 “某某殿（阁） 大学士” 的官衔，简称 “内阁”，逐渐成为事实上凌驾于六部之上的决策机构。大学士官阶仅正五品，比知府的官阶（正四品） 还低，但实际权力很大。以后大学士一般兼任某部尚书。首席大学士称 “首辅”，内有宰相之实，而外无宰相之名。地方行政管理体制实行省、府、县三级制，各省设布政使司掌行政，按察使司掌司法和监察，都指挥使司掌军事，合称 “三司”，同为一省长官。另外，为加强控制地方，明政府还时常派出尚书、侍郎一级官员 “巡抚” 各省，每省一员，统管行政、司法；如遇战事，则派出总督统掌军政。明朝后期，巡抚、总督成为实际上的省级行政长官，并为清朝所沿袭。府设知府，县设知县，统掌辖区行政司法事务。

清朝建立以后，中央仿明制设内阁 “赞理机务，表率百寮”^[59]，代拟朝旨，呈进奏章，但其实权远不及明朝，仅仅具有上传下达的职权。内阁之外，还曾设有议政王大臣会议、南书房等辅政机构。雍正即位以后，因西北用兵而设立军机处，取代传统的议政王大臣会议，并侵夺了内阁对重大政务票拟批答的职权，从而成为皇帝以下实际上的中央最高政务机关。军机处之外，设置吏、户、礼、兵、刑、工六部，分设满汉尚书各一人，满汉侍郎各二人，以下设郎中、员外郎等属官。六部长官对皇帝负责，只能奏请皇帝颁发必要的诏令，无权向地方直接发布命令。地方政权机关分为省、道、府、县四级。明代临时派遣的督抚已成为固定的省级长官，握有地方军政大权。布政使和按察使失去了明朝时行政上的独立性，成为隶属于督抚的分理地方民财、刑狱的两个机关。但督抚的重要活动必须秉承朝廷指示行事。与省平级的行政单位有顺天府、奉天府和东北、外蒙、新疆的各驻防将军辖区以及西藏办事大臣辖区等。省之下的行政单位是道，道作为省的派出机构，负责联络省与基层的关系，由道员主管政务。道之下的行政单位是府，设知府主管所辖区内的行政、经济与司法等事务。与府平级的机构有厅和直隶州。府之下的行政机构有州和县。州设知州，县设知县，主管政令、赋役、诉讼、文教等事务。