中国行政法文化研究：揭秘令人惊叹的行政立法状况

在中国长期的历史发展中，历朝历代进行了为数众多的行政立法，产生了众多的行政法律法规。关于夏朝的行政立法，由于资料匮乏，目前难以详考，但至少早在商朝初年，司空咎单就曾制定划分居住区域安置居民的明居之法，商汤也曾作治官之法 “官刑”，历史文献中也有记载商代行政立法的内容，如在 《尚书·酒诰》 中就记载了划分 “内服” “外服” 行政区域和宗法分封制的内容。西周与春秋、战国时期，行政立法更多，主要体现在 《师旂鼎》 《大盂鼎》 《大克鼎》 《询簋》 等铜器铭文和产生于东周反映西周内容的吏典 《周官》 之中。李悝、商鞅在魏国和秦国的变法中也进行了一些行政立法。如李悝在魏国废除旧贵族的世卿世禄制，确立量才任用的官僚制度。他明确主张：“食有劳而禄有功，使有能而赏必行、罚必当。” 将那些 “其父有功而禄，其子无功而食之” 的贵族子弟斥之为 “淫民”，要求 “夺淫民之禄，以徕四方之士”^[43]。商鞅也在秦国明令废除宗法分封制下旧贵族的世卿世禄制，实行按军功赐爵授禄的制度。他明令规定：“宗室非有军功论，不得为属籍。明尊卑爵秩等级各以差次，名田宅臣妾衣服以家次。有功者显荣，无功者虽富无所芬华。” 同时明确宣布：不管什么人，只要 “有军功者，各以率受上爵”^[44]；凡英勇杀敌 “能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩”^[45]。

到了秦朝，更加重视行政立法，仅 《云梦秦简》 中记载的行政法律法规就有20 余种，如涉及国家事务的 《内史杂律》《属邦律》 《行书律》，涉及职官管理的 《置吏律》 《除吏律》 《为吏之道》，涉及户籍与赋役的 《傅律》 《徭律》，关于经济行政的《田律》 《厩苑律》 《仓律》 《关市律》 《金布律》 《牛羊课》 等等，调整范围十分广泛。汉朝行政立法在援用秦律的基础上又增加了许多内容，如汉律六十篇中有关于朝觐、宗庙、婚丧等方面礼仪制度的 《傍章律》，关于朝贺制度方面的专门法律 《朝贺律》，《九章律》 中关于工程兴造、军队调遣的 《兴律》，关于畜牧业生产的 《厩律》，关于户籍管理的 《户律》 等；单行律方面，如限制诸侯扩张个人势力，随意选拔官吏的 《附益律》，限制官员私自扩大品位，提高品级待遇的 《尚方律》，考核官员政绩的 《上计律》，规范史官及卜、祝等神职人员的 《史律》，类似 《周官》 性质的汉吏典 《汉官旧仪》^[46]等等。魏晋南北朝时期，在沿用汉代行政立法的基础上，又进行了适当的调整，如在 《曹魏律》 中有 《兴擅》 《户律》 等篇目；《泰始律》 中有《户律》 《兴律》 《卫宫》 《水火》 《厩牧》 《关市》 《违制》 《诸侯》等篇目，被南朝各朝律典基本沿用；《北魏律》 中有 《宫卫》《违制》 《户律》 《厩牧》 《擅兴》 等篇目；北周 《大律》 有 《祀享》 《朝会》 《婚姻》 《户禁》 《水火》 《兴擅》 《卫宫》 《市廛》 《违制》 《关津》 《诸侯》 《厩牧》 等篇目；《北齐律》 中有 《禁卫》《婚户》 《擅兴》 《违制》 《厩牧》 等篇目。

隋唐时期，中国的行政立法又在继承以前各代的基础上进一步完善和规范化，主要表现是行政法律法规比过去更加周详，除了有专门调整行政管理方面的令、格、式外，在隋唐律中都有 《卫禁律》 《职制律》 《户婚律》 《厩库律》 《擅兴律》 等涉及行政管理方面的篇目。尤其值得一提的是，唐玄宗开元年间，经过十余年的反复修订，编成了 《唐六典》 三十卷，采取 “以官统典”，“官领其属，事归于职” 的编撰原则，系统规定了国家各级机关的设置与职掌及各级官员的职责、选拔、任免、考核、奖惩、俸禄、致仕等内容，并追溯了各级机构和官职的历史沿革，成为中国历史上第一部较为系统的行政法典，使行政法开始脱离刑法典成为独立发展的法律部门，对后世的行政立法产生了深远的影响。如到了宋朝，为了加强封建专制，组建新的行政体制，十分重视行政法律法规的制定编纂工作，保留至今的还有 《吏部七司法》 残卷、《景定吏部条例》 等，尤其值得重视的是宁宗时期颁布的综合性法规 《庆元条法事类》 中包括大量行政法制的内容，堪称宋朝行政立法的代表。(www.xing528.com)

从元朝开始，中国古代的行政立法沿着行政法律法典化的方向继续发展，如元朝产生了 《大元圣政国朝典章》 （简称 《元典章》），包括正集六十卷，分诏令、圣政、朝纲、台纲、吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部十门，另附新集八门，堪称元朝的行政法典，对当时有关典章制度方面的法律进行了汇编。明朝的 《大明会典》 是仿照 《唐六典》 的体例而编纂的行政法典，包括 《正德会典》 《嘉靖续纂会典》 《万历重修会典》，但传世仅有武宗、神宗两朝会典^[47]。《大明会典》 取材于官藏档案史册，以各部、院、寺、监职官为纲，分别记述其衙门编制员额、职掌、隶属、历年事例及遵守的准则等内容，为我们研究有明代的行政法律制度提供了十分宝贵的文献资料。清朝的 《大清会典》 则是仿照 《大明会典》 的体例而编纂的行政法典，包括 《康熙会典》 162卷、《雍正会典》 250卷、《乾隆会典》100卷、《嘉庆会典》 80卷、《光绪会典》 100卷，也称 “五朝会典”。《大清会典》 按照国家机构的设置、各级官吏的职掌及行政活动的准则等内容进行汇编，继承了 《唐六典》 与 《大明会典》 的传统，为我们提供了研究清朝行政法律制度的丰富内容。比如其中的 《康熙会典》 按以官统事、以事隶官的体例分列宗人府、内阁、吏、户、礼、兵、刑、工六部，理藩院、都察院、通政使司、内务府以及其他寺、院、府、监等机构分目，首尾相衔，内容详备，为后世的行政法典的编纂提供了很好的范例。乾隆年间，行政法典的编纂，除会典外，又增加了 “则例”。则例是指衙门中经办的有一定典型性并经诏准的章则事例，是各衙门办事的依据和重要的法律形式之一，与今天的行政案例相似，但今天的行政案例不具有法律效力。乾隆年间，以会典为纲，以则例为目，撰成 《乾隆会典》 100卷，《乾隆会典则例》 180卷。会典所载是 “经久常行” 之大法，一般不改动，则例却可 “适应时势之推移”，或增或减。百官办事，典有正条，自应从典，若无正条，则比照则例行事。