现行转移接续办法问题及其成因研究

现行转移接续办法不能使流动人员的转入转出地政府承担其应有的养老金支付责任，也难以保障被保险人转移前已形成的养老金领取权，下面归纳总结其主要问题，并剖析问题产生的原因。

1.现行转移接续办法的主要问题

（1）缴费年限决定待遇计发制度

如前所述，现行转移接续办法把缴费是否满15年作为被保险人基础养老金按城镇职工或城乡居民养老保险制度发放的依据，等于否认了被保险人在缴费未满15年的参保制度已经形成的基础养老金领取权。按照社会保险权利与义务相对等的原则，缴费年限只能决定被保险人在该制度参保期间已经形成的养老金领取权，它没有理由成为被保险人基础养老金按转移前或转移后制度发放的依据。

（2）缴费年限决定待遇领取地

现行转移接续办法按照被保险人参保缴费是否满10年来划分其待遇领取地的规定，把缴费不满10年的被保险人在外省市参保缴费形成的基础养老金领取权及其相关权益让转入地或户籍所在地省市承担，导致缴费地省市与待遇领取地省市的权利与义务不对等问题发生，这样的划分方法缺乏科学依据。

（3）被保险人的养老金权益问题

社会保险关系转移接续的实质是对被保险人缴费已形成的保险权益的确认与累加以及保险人相应的支付责任的确认与落实。而我国现行转移接续办法，不是把被保险人在不同省市不同制度参保已形成的养老金领取权转移累加，而是把其在城镇职工基本养老保险制度的参保年限转移累加到转入地的制度中，按转入地标准计发其待遇，人为地割裂了社会保险制度缴费与养老金领取权之间的必然联系，是造成一些流动人员断保却不转移养老保险关系的真正原因。(www.xing528.com)

2.转移接续办法问题产生的根源

（1）缴费年限规定源于我国现行的社会养老保险政策

现行转移接续办法之所以要求缴费年限满15年，是因为我国现行的社会养老保险政策规定被保险人领取基础养老金的条件是缴费至少要达到15年，缴费不满15年的，不发给基础养老金[3]。

社会养老保险政策规定最低缴费年限的初衷，是为了鞭策被保险人长缴多得，通过社会养老保险制度解决其年老后的最低生活，但实际上此目的并未达到。从城镇职工基本养老保险制度来看，由于企业和个体工商户的费率太高，加之养老保险制度的频繁变更，一些企业和自由职业者均把缴费15年的最低要求当成了目标，达到15年缴费要求后，便以各种借口停止缴费。不仅如此，缴费15年的规定还是导致许多农民工不在城镇参保的一个重要因素，因为他们的工作和收入不稳定，很难做到在同一个地方缴费15年。截止到2013年底，我国2.62亿农民工在城镇参保缴费者不足四分之一，其中还有3800万人选择了断保，这样的规定实际上发挥不了鞭策缴费的作用，还致使缴费短的被保险人的养老金领取权得不到承认。

（2）养老金计发办法的问题在于未正确理解个人缴费与养老金领取权的关系

现行转移接续办法不承认或部分承认流动人员在转移接续前的养老保险制度参保形成的基础养老金领取权，比如，由城乡居民转入城镇职工基本养老保险制度的被保险人，其在城乡居民养老保险制度参保期间个人缴费形成的基础养老金领取权不予承认，认为基础养老金的资金来源于财政拨款，个人没有缴费，其实这是对个人缴费与养老金领取权之间关系的曲解。

我国社会养老保险制度采用统账结合模式，社会统筹基金是由被保险人缴费（自营业者）、雇主缴费、国家或地方政府的财政补贴共同形成的，并且雇主缴费和政府财政补贴以被保险人参保缴费为前提条件，并与个人缴费一起形成被保险人的养老金领取权，养老金领取权既应包括基础养老金，又应包括个人账户养老金，这两部分是个不可分割的整体。如果不承认流动人员基于个人缴费形成的养老金领取权中应包括的基础养老金部分，那么未流动的被保险人为什么会有基础养老金领取权呢？他们与流动人员一样，并没有为基础养老金缴费。若把被保险人工作变更作为其丧失已经形成的基础养老金领取权的条件，在道理上是讲不通的，因为二者并非因果关系。反例是一个没有为养老保险缴费的人，即使一生不变更工作，也不会有养老金领取权的。