天津财经大学学术年会：公共财政改革与地方政府治理研究成果

印度的儿童立法始于英属殖民地时期，18世纪90年代印度政府制定了有关监护人和未成年人监护的法案（Guardians and Wards Act，1890），用以替代各邦分散制定的类似法律，它适用于印度所有不满18岁的未成年人。这项立法除规定监护人的责任外，还规定法院或政府有权指定或取消监护人的资格，对未成年人所属财产的监护也做出了法律规定。这一立法公正严谨，保护了儿童权益，一直沿用至今。20世纪初，英属印度统治者把英国福利社会的治理模式移植到印度，试图通过立法解决少年犯罪及儿童贫困问题，1920年马德拉斯率先颁布《马德拉斯儿童法》（The Madras Children Act），孟买紧随其后，分别在1922年和1924制定了儿童法案。1933年英属印度政府制定了儿童（劳动抵债）法，禁止以任何形式债役儿童，强迫儿童劳动。上述这些法案为印度儿童权利保护奠定了最初的法律基础。

1947年印度独立后，于1949年通过《印度共和国宪法》，在宪法中规定了保护儿童权利条款，主要内容包含在第三篇“基本权利”和第四篇“国家政策指导原则”中。例如，第三篇24条规定：禁止工厂雇佣童工——不得雇佣14岁以下儿童在工厂或矿场中工作，或从事其他危险工作。第四篇39条（5）规定：不滥用男女工人，儿童之健康和体力，不使公民迫于经济需要而从事与其年龄或体力不相称之职业；第39条（6）规定：使儿童享有在自由与尊严的条件下健康成长的机会和环境，保护儿童与青年不受剥削，在道义上与物质上不受遗弃。第45条规定：对儿童实行免费义务教育——国家应尽力在本宪法实施后的10年内，对于14岁和14岁以下的所有儿童实施免费义务教育。1960年，印度政府制定了儿童法（The Children Act），提出在印度联邦所有辖区内为被忽视的或有过失的儿童提供关怀、保护、福利、训练、教育以及康复保障，包括违法受审的少年犯。印度政府成立了儿童福利委员会（the Child Warfare Board）负责被忽视儿童工作，建立少儿法庭（The Children's Court）专司少年违法案件。

在建国初期，在尼赫鲁领导下的印度政府曾经矢志建立一个“没有穷困、疾病与愚昧的社会”，决心彻底铲除流浪乞讨、儿童贫困的赤贫现象。印度政府仿效英国在工业化初期对乞丐、流民采取的高压政策，于1959年通过了孟买禁乞法案（Bombay Prevention of Begging Act），将流浪乞讨定为违法行为，后来适用扩大到德里，随后印度大多数的邦也采纳了这项规定，并根据各邦的情况扩大了对乞讨行为的认定，甚至在公共场所游荡、滞留也视同于行乞施以处罚。自这项法律诞生之日起就饱受人权组织的抨击，被指陈旧过时、带有殖民地种族歧视色彩（如把穷人强行驱离富人区的条款等）。2000年印度政府修订儿童法案时没有把“禁乞”考虑在内，[12]而是在同年制定的《青少年司法法案》中强化对雇佣儿童从事乞讨者以及教唆儿童犯罪的惩罚。该法案第24款规定，对雇佣青少年和儿童乞讨的除罚款外，要处3年以内监禁；对教唆青少年和儿童犯罪的除罚款外，还要处1年的监禁。印度人权法律网络（the Human Rights Law Network）向最高法院提交请愿书，发起公益诉讼要求废除孟买禁乞法，事实上孟买禁乞法及在各邦的相关立法已失去了法律效力。

印度是联合国儿童权利公约（Convention on the Rights of the Child）缔约国，迄今为止，印度政府制定的与儿童权利保护相关的单项法规（包括修正案）共有30多部。[13]大致分为八类：（1）监护人与未成年人监护法；（2）青少年司法保护法和实施细则；（3）禁止虐待儿童法，包括反童工、反债役、奴役儿童以及禁止滥用产前诊断手段终止妊娠等；（4）禁止童婚、禁止拐卖儿童等不道德交易法；（5）保护儿童免受性侵的法律与实施规则；（6）儿童食品安全法规，如国家食品安全法和婴儿用代乳品、奶瓶和婴儿食品（生产管理、供应和分配）法；（7）儿童接受免费义务教育权利法及实施细则；（8）国家儿童权利保护委员会成立的章程及职责规定等。除正式法规外，印度政府还公布了20项保护儿童权利的指导原则，内容涉及儿童福利、儿童营养、青少年司法救助、青少年教育培训、禁止童工、禁止体罚儿童以及防止婴儿意外死亡等。鉴于“铁路儿童”数量庞大以及他们悲惨的生存境遇，印度铁道部会同印度妇女儿童发展部制定了一个指导铁路部门保护铁路儿童的“标准操作规程”，其中包括指导原则和具体做法提示等内容，如一旦在车站发现流浪儿童，车站站长要负责登记儿童的姓名、籍贯、家长及监护人等信息，立即报告当地儿童保护组织，同时要给流浪儿童提供食宿，使他们尽快得到保护。

在政府行政机构设置上，妇女儿童发展部是政府统辖全国妇女儿童工作的最高权力机构，它的前身是成立于1985年的印度妇女儿童发展局，当时隶属人力资源发展部，2006年正式升格为印度妇女儿童发展部。保护儿童权利委员会是印度妇女儿童发展部下属机构之一，隶属该部的其他儿童工作机构还有：公共合作和儿童发展研究所、食品和营养理事会、寻找丢失儿童以及负责儿童收养的国家机构。妇女儿童发展部直接运作两类儿童政策规划：一是儿童保护与福利规划，二是儿童发展规划，两个规划下各设有若干子项目，国家财政通过这些规划和项目向儿童发展和保护事业拨款，并资助民间公益组织开展妇女儿童保护工作。如综合儿童保护项目着力寻求政府和民间儿童救助组织合作，改善弱势儿童的生存环境，综合儿童发展服务项目是为最贫穷的儿童提供免费的服务，以改善他们的健康、营养和教育状况。(www.xing528.com)

印度政府中的社会正义与赋权部也承担一定的弱势儿童救助和保护工作，这个机构是从社会正义的视角关注流浪儿童、低种姓和残障少年儿童问题，其职责是执行青少年司法法案，加强和支持流浪儿童救助，提供政策指导和资金补助等。如政府在2013和2015学年度向低种姓以及从事清扫和危险工作家庭的子女提供进入大学预科奖学金，促进教育公平。近年来，流浪儿童工作大部分移交妇女儿童发展部下属的保护儿童权利委员会负责，社会正义与赋权部把儿童工作的重心放在低种姓女孩的生存、发展与教育等工作上。

印度政府对于孤儿及弱势儿童的救助与保护工作，在很大程度上是依赖非政府组织的合作与推动，政府提供法律规范、政策指导和资金投入，由各邦政府协调非政府组织贯彻实施。印度非政府组织成立的手续比较简便，一般根据《社团登记法》（1860年）《印度信托法》（1882年）《慈善和宗教信托法》（1920年）《印度公司法》（1956年）以及各邦的公共信托法，如《孟买公共信托法》和《拉贾斯坦邦公共信托法》等注册成立。救助儿童组织的注册门槛很低，如前述“旭日关爱”公益基金会的注册资金是1000卢比，“儿童权利与您”基金会的注册资金仅是50卢比。

随着印度经济的发展，新一代慈善家从企业界不断涌现出来，高学历和留学欧美归来的博士构成新一代慈善家的主体，他们把西方社会企业的先进管理理念引入本国。他们志向远大，管理方法新颖，讲求规模经济效应，追求专业化的志愿服务，政府正在同他们建立起新型的合作伙伴关系。例如，Dasra（音译：达斯让）基金会[14]就是由一群高学历年轻人建立的枢纽型公益组织，核心成员是海外归来的博士。Dasra借鉴美国慈善公益组织的运作模式，开展战略性筹融资。印度政府通过这个基金会与上千家公司建立联系，监督与落实公司社会责任。又如“为印度而教”（Teach For India）也是由印度青年知识精英发起的一个运动[15]。他们认为教育是根治贫穷，建立公平社会的治本之策，因此他们联系各地的教师学者，为地方提供高水平的教学、培训和辅导；同时募集资金，向贫穷的学生发放奖学金。

印度政府是世界上第一个对公司社会责任制定可操作成文法规范的国家，2013年印度政府修订了新的《公司法》，新法案最引人注目的变化是对公司社会责任做出规定：所有在印度注册的公司，如果有超过83.3万美元的净利润，超过8330万美元的净收入，或者有1.66亿美元的净值，则要求这些公司必须投入2％的净利润在企业社会责任活动上（包括跨国企业及分支机构），这一规定被称作“百分之二”准则。在公司法附件中列举了可以纳入公司社会责任行为的内容，包括：消除极端贫穷和饥饿，促进教育，促进性别平等和妇女权益保护，降低儿童死亡率，改善孕产妇健康，消除艾滋病毒与艾滋病、疟疾和其他疾病，确保环境可持续性，加强职业技能就业，开展社会企业项目，向国家救济基金或其他由中央政府或州政府设立的、旨在救助落后部落、少数族裔基金提供捐助等。公司可以自选一种或多种责任领域履行社会责任，也可以向中央或地方政府的有关基金提供捐助，用于社会经济的发展。