财权与事权不匹配：公共财政改革与地方政府治理研究

实施分税制之后，我国形成中央财多事少，地方财少事多的格局，地方政府仅依靠自身的财政收入根本无法满足本层级的财政支出。

首先，从事权划分角度看，中央政府主要负责国家层面及跨国层面的一些事物，比如说国防支出、中央财政科学技术支出、中央财政公共安全支出等，而地方政府主要负责与地方经济利益息息相关的事务，比如说地方财政教育支出、地方财政社会保障及就业支出、地方交通运输支出等。从中华人民共和国财政部预算司2014年公布的数据可推断，中央财政支出项目相对比较集中，一部分是国防支出，另一部分是其他国家事务及国际事务支出；而地方财政支出项目相对较复杂，占比最大的教育支出仅为17％，社会保障及就业、农林水事务、城乡社区事务、一般公共服务、医疗卫生等支出均在10％左右，占比不分伯仲[2]。因此从事权划分项目角度来看，地方政府承担的事务相对较多、较杂，需要投入更多的人力、物力、财力。

由于地方政府负责的项目多且杂，因此地方政府在财政支出金额上也比中央政府要多。图1为2010年—2014年中央财政与地方财政支出金额的对比图。

图1　2010年—2014年中央财政与地方财政支出金额

资料来源：根据财政部官网2015年数据制作。

从图1可以很明显地看出，中央财政支出与地方财政支出的差距很悬殊。仅以2014年为例，中央财政支出为22570.07亿元，地方财政支出为129215.5亿元，地方财政支出是中央财政支出的5.7倍。(www.xing528.com)

总的来说，我国事权的划分还是比较清晰的，只是地方政府负责的事务过多，地方财政支出占全国财政支出的比重过大，因此有必要稍作调整，平衡中央政府与地方政府的职责。

其次，从财权划分角度看，税源比较充裕、增长较快、发展较好的税种一般是归中央或者中央与地方共享的，而那些零星的、不便于征收的税种一般是归地方的。比如占我国税收收入比重较大的增值税、企业所得税等都是共享税，并且统一由国税局征收，而对于零星的小税种，比如说城镇土地使用税、耕地占用税等，都是地方政府负责征收的。构成地方税收收入的税种有很多，增值税的25％、企业所得税的40％、个人所得税的40％、原营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）、车船税、土地增值税、契税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、烟叶税、海洋石油资源税以外的资源税、部分印花税等税种，从税种看占比将近80％归对方，而地方税收收入占全国税收收入的比重仅为50％左右。图2为2006年—2014年地方财政收支情况。

图2　2006年—2014年地方财政收支情况

资料来源：根据国家统计局官网2015年数据制作。

从图2可以看出，我国地方财政总体上一直处于收不抵支的状态，并且地方财政赤字的规模在逐年上升。对于这部分赤字，地方政府主要依靠中央政府的转移支付来弥补，如若中央政府的补贴不能满足地方政府的需求，地方政府往往会以收费、发债、利用土地财政等办法来增加收入，从长远看不利于地方可持续发展。