我国政府负债信息披露问题分析

自1998年起，我国开始实行《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》以及《事业单位会计制度》三者分立的预算会计制度。除事业单位经营业务的核算及总预算会计的部分内容可以采用权责发生制外，其他内容基本都采用收付实现制。一段时间以来，政府会计准则体系的缺位，一直是公众关注的热点问题，权责发生制财务报告的概念也不断地被提出与探讨。2014年7月，我国成立了政府会计准则委员会，同年12月31日国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，并提出“力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度”。

在过去传统的预算会计制度下，负债的定义为主体“所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务”。预算会计披露的是政府持有的直接显性负债，即构成国家支出责任的那部分债务，而未能体现直接隐性负债和或有负债的内容。根据《政府会计准则——基本准则》，负债的定义为“政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”。这一定义已经基本涵盖了国际上作为“准备”报告的政府负债，相对于既往收付实现制基础的预算会计，也算取得了长足的进步，但我们仍旧需要注意政府会计对于负债的披露仍存在一些问题。

首先，缺乏政府或有负债的披露制度。《政府会计准则——基本准则》规定，“未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债”，它对于“或有负债”的披露也未能做出单独规定，因而“或有负债”的会计信息是相对缺失的。理想情况下，政府会计准则应对或有负债的确认、计量与报告方式做出详细规定，包括或有负债确认的条件、将其转为负债的条件、计量方法及计量结果的取舍、报告的方式及内容等基本准则。对不同类别的或有负债，若对政府财政运行影响较大，也应酌情单独做出特殊的规定。(www.xing528.com)

其次，难以满足债务风险预警的需求。在不影响报告赤字和负债数额的情况下，政府可通过担保和预算外财政活动形式的或有负债支持企业、公共投资和公共服务。或有负债的这种隐蔽性需要引起足够的重视。目前已有为数不少的国家通过政府财务报告（澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等）、政府预算文件（澳大利亚、奥地利、加拿大、捷克、丹麦、法国等）、中期财政框架（哥伦比亚、秘鲁）、债务管理报告（日本、捷克、土耳其）、财政风险报告（澳大利亚、巴西、智利、哥伦比亚、印度尼西亚、新西兰）等方式实现或有负债的有效披露。其中，政府会计与财务报告体系作为披露政府财务信息的核心工具，其重要性也是不言自明的。而政府会计中部分负债信息的缺失，特别是或有负债的缺失，使得政府会计难以发挥其预警债务风险的作用。

最后，政府会计与财务报告中负债信息的不完全，使得政府会计难以和政府审计动态协调、相互促进。政府预算、政府会计与政府审计三者作为政府管理工具，本应形成一个彼此监督、相互促进的支撑网络。而我国的现状是政府预算和政府会计在政府负债信息披露方面均存在一定的信息缺失，难以与政府预算及政府会计相互配合，使得政府债务审计工作缺乏充足的依据。