国际核不扩散机制问题与局限

根据NPT第三条规定:“每个无核武器的缔约国承诺接受按照国际原子能机构规约及该机构的保障制度与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其他核爆炸装置。”作为负责世界范围保障监督业务的唯一的国际组织，IAEA在防止核武器扩散方面发挥了不可替代的作用。自成立以来，IAEA在建立全球核安保框架、确保人们对核安保的正确认识、帮助各成员国加强核安保措施、减少易流失材料库存、收集放射性材料、建立屏障加强实物保护、建立有效的边境管制、与其他国际组织和非政府组织建立核安保伙伴关系，以及建立非法贩运数据库等方面取得了突出成就。^[15]尽管IAEA在防止核扩散、确保核材料和设施安全上发挥了重大的作用，但也存在一些问题和局限。国际原子能机构前总干事巴拉迪在2008年第63届联合国大会发表演讲时指出，IAEA在实现有效核查的四个基本要素方面都存在缺陷:没有充分的法律授权，缺乏更先进的国际技术手段，无法及时获取所有相关信息，缺乏足够的人力和财力支持。^[16]具体说来，IAEA的主要局限表现在以下三个方面:

第一，IAEA核安全保障的范围有限。安全保障最初只是针对当事国已经申报的核材料，而对其未申报的秘密发展的核设施和核材料无法监督。如海湾战争前，IAEA曾对伊拉克境内的核设施进行检查，在伊公布的核设施中未发现违禁核项目，但却忽视了伊公布的核设施以外的项目。^[17]第一次海湾战争后，在联合国安理会《第687号决议》授权IAEA对伊拉克核项目进行核查后，该机构发现伊拉克秘密从事核武器研究的证据。这一事件引起了人们对传统保障监督体系的反思。人们发现，由于IAEA的监督保障体系不完善，监督保障项目只适用于当事国已经申报的核项目，而没有包括可能存在的未经申报的项目和材料。此外，受核查技术手段的制约和获取信息能力的限制，IAEA也不能及时发现此类秘密项目。^[18]为了防止成员国秘密发展核计划，IAEA在保障体制方面进行了完善，1997年的《附加议定书》赋予核查人员更广泛的权利，扩大了成员国为核保障和核查必须向IAEA提供的信息和范围，对其提出了更高的要求，在一定程度上弥补了IAEA功能的缺陷。但截至2013年9月24日，只有126个国家签署并批准了附加议定书。^[19]从中我们可以看出，机构功能的发挥受到主权国家的限制，IAEA执行有关防止核扩散的特殊核查活动，由于涉及主权国家的安全军事等高级政治领域，不可避免地要面临着主权国家是否合作的问题，机构没有强制要求国家给予合作的权力。^[20]此外，IAEA对非国家行为体的核活动无能为力。如在核黑市中一些不法分子进行核技术、核材料和核设备的秘密交易等。

第二，IAEA在核查技术和财政支持上受制于大国。在技术支持方面，IAEA由于缺乏精确的核查技术与估算标准，缺乏自己独立的情报收集系统，而较多依靠某些成员国提供的情报对当事国提出核查要求。^[21]在核查过程中，IAEA也严重依赖发达国家的技术人员和设备。如海湾战争后IAEA对伊拉克的核查，以及20世纪90年代对朝鲜、2003年以后对伊朗的核查与监控，都是依据美国的卫星侦察和电子信号截取系统获得的信息而展开的。在工作人员构成上，IAEA总干事的人选通常必须得到大国、特别是美国的认可。美国常常通过对IAEA总干事人选的支持，影响IAEA的立场。除了总干事外，无论是在机构的普通职员还是专业人员中，美籍职员所占比例最高，尤其是在核查监察部门。^[22]在机构经费来源上，无论是在成员国的会费还是在自愿捐助方面，美国等发达国家都占了绝大部分，其中美国交纳的会费比例高达25%。因此，IAEA防扩散功能的发挥离不开主要大国的合作与支持，大国对国际原子能机构的支持度严重影响其工作效能。这导致IAEA深受大国意志左右，难以作出独立、客观的决策。(www.xing528.com)

第三，IAEA决议缺乏强制执行力。IAEA是在联合国主持下成立的，但在法律上它不是联合国的直属机构，具有相当的独立性。根据《国际原子能机构规约》，IAEA需要定期向联合国大会、安理会、经社理事会等汇报工作进展。然而在实际运行中，IAEA与联合国安理会的关系异常复杂，缺乏独立处理核扩散危机的环境、意志、能力与手段。^[23]作为一个国际组织，IAEA无法得到强有力的授权，根据核查所作出的决议对主权国家没有多大强制力和约束力，也无法使得对象国配合其工作。如在伊拉克核查中，美国等国家对其报告建议置之不理;伊拉克也对IAEA的核查工作不配合，使得该机构在国际社会中的合法性和权威性大打折扣。^[24]为此，IAEA要求增加联合国安理会的授权以有效执行核查任务和执行决议，建议联合国安理会以一揽子决议的形式，授予IAEA以下权力:一是对于宣布为违反核保障协定的可疑国家，自动启动核查程序，直到确定该国没有秘密的核材料和行为;二是要求该国在60天内就发现的违反协议的材料和设备作出解释;三是如果发现拥有敏感核燃料和相关转化行为，决定中止此类行为至少10年时间。^[25]

综上所述，要想真正遏止核扩散，国际核不扩散机制亟待加强和完善。针对《不扩散核武器条约》内在的缺陷和矛盾，需要有核国与无核国就核裁军与防扩散的具体措施认真磋商，有核国需要认真履行核裁军义务，为全面彻底消除核武器做准备。此外，随着形势的发展，NPT的退出条款有待修正和完善，应明确规定成员国退约前的和平利用核能的设施和材料继续接受国际原子能机构的核查和监督，确保其和平用途。为应对非国家行为体获取核武器或核材料，国际社会应加强出口控制，完善国内和国际相关立法，切实防止核材料落入恐怖主义组织或个人手中。国际原子能机构作为防止核扩散的重要机构和实施核安全保障的唯一组织，应切实加大对人力、物力和财力的投入，强化其信息情报搜集分析能力，加强其核查的独立性与权威性，使IAEA更好地为防止核扩散作出新的贡献。