国际核不扩散机制：德美在核出口问题上的分歧

70年代末经济生态主义反核运动的兴起，使联邦德国的核工业遭遇严重的困难，为了挽救这一处境艰难的核工业，联邦德国不得不采取积极的核出口政策，为核出口创造有利的条件。然而此时国际社会，尤其是美国在印度1974年“和平核爆炸”试验后，发起了加强核出口控制的倡议，主张国际社会禁止后处理和铀浓缩等敏感技术和物项的出口。美国的这一做法遭到了联邦德国的抵制，联邦德国拒绝了NSG指导原则里关于领受国接受“全面安全保障”作为核出口的条件的要求，并不顾美国的强烈反对与巴西签订了涉及关键核技术转让的核协议。

核出口不仅对促进就业有直接的作用，而且对联邦德国的工业增长和发展具有相当重要的作用。建设一座核能反应堆需要将近700个公司的合作。这些公司绝大部分是中等规模的工业企业，拥有特别的高级工业技术和专业知识，这是德国能在世界市场上提供先进的核工业产品的基本前提。^[92]从下表可以看出，德国的反应堆出口在整个核供应国中排第三位 (美国第一，苏联第二)，但如果按出口的反应堆与总生产的反应堆的比率来看，德国有33．7%的反应堆用于出口，远远超出其他国家，德国的核工业比其他国家的核工业更依赖出口市场。

表3．6　世界核出口中的国家份额^[93]

联邦德国有两类出口对象国:一是西欧的邻国，如荷兰、奥地利、瑞士和西班牙;一是第三世界的新兴工业化国家，如阿根廷、巴西和伊朗 (见表3．7)。

表3．7　德国出口的核能反应堆

注:图表所包括的核能反应堆包括已经运行的和在建的。
PHWR:压力重水反应堆
PWR:压力轻水反应堆
BWR:沸水反应堆
资料来源:成员国的核能反应堆 (Vienna:国际原子能机构，1979，1980，1981)。

尽管荷兰等西欧国家从德国进口核反应堆，但由于这些国家内部也像联邦德国一样面临反核运动的压力，因此向这些国家的核出口市场不大。相比之下，巴西、阿根廷等新兴工业化国家的核技术需求大，具有核贸易扩张的潜力，因此成为德国核工业出口增长最快的市场。但是这些国家希望尽快以本土制造的核设备来替代进口，因此它们拒绝那种完整的可立即使用的 (turn－key)核电站，而是希望核出口国能更多地转让一些关键的核发展技术。换言之，向进口国的核技术转让对于这些第三世界国家具有特别的吸引力，德国的核工业很好地利用了这一点来打败其他的出口竞争者。德国比其国外竞争者更迎合进口国的特殊要求，通过更宽松的出口条件来推进对外核贸易，促进核出口。

如前所述，在60年代关于NPT的谈判过程中，美国是主要的参与者与缔约者，NPT许多条款都是美国与苏联及其他无核国经过一系列复杂的谈判之后达成的。作为一个无核国，联邦德国在争取无核国和平发展核能的权利问题上起到了非常巨大的作用。NPT第Ⅳ条就是联邦德国争取的结果。当时美国主要的关注点在于说服无核国同意放弃发展核武器，因此对于无核国坚持和平发展核能的立场表示支持。美国驻联合国大使阿瑟·戈德堡 (Arthur Goldberg)在1968年5月指出:没有必要担心这一条约将会限制无核国发展核科学和技术的能力，与电力生产相联系的核科学发展是容易实现的，并且在NPT下将会更容易实现。这不仅包括当前这一代核能反应堆，而且还包括仍处于发展中的先进技术——快速增殖反应堆。^[94]然而70年代美国支持和平利用核能的政策发生了改变。为了严格控制核扩散，美国要求禁止后处理废弃燃料和发展增殖反应堆，因为在后处理废弃燃料和使用增殖反应堆过程中将产生可用于发展核武器的钚。

美国的这一主张并没有得到联邦德国的响应与支持，美德间在关于不扩散问题上“薄弱的共识”迅速地转换成了两国在出口控制问题上的尖锐分歧。联邦德国认为在现有的国际安全保障下发展核能、包括发展后处理废弃燃料以及增殖反应堆技术是理性的能源政策选择。而美国则相信，后处理废弃燃料和发展增殖反应堆技术会有助于武器级的钚的生产，而现有的国际监督系统存在严重的漏洞，因此应通过中止它们的出口来遏止核扩散。

为了防止无核国将和平利用核能的技术和材料转移至军事应用，NPT第Ⅲ．2条规定: “每个缔约国承诺不将 (a)原料或特殊裂变物质，或 (b)特别为处理、使用或生产特殊裂变物质而设计或配备的设备或材料，提供给任何无核武器国家以用于和平的目的，除非这种原料或特殊裂变物质受本条所要求的各种保障措施的约束。”但这一条款规定相当模糊，存在扩散的风险。为了加强核不扩散条约的有效性，同时也为了防止发达的工业国家因争夺核市场的需要而采取宽松的出口政策。从70年代中期开始，以美国为首的一批发达国家建立了一些核供应国组织，并就核或与核有关的其他尖端材料、设备和技术的出口问题签署了一些重要的协议。^[95]这些加强核出口控制的组织主要有“赞格委员会”　(Zangger Committee)和“核供应国集团”　(Nuclear Supplier Group)。赞格委员会各成员国一致认可的保障程序和激发表，是实际的或潜在的核供应国家就出口的统一标准问题达成的第一个重要协议，有着广泛的影响。^[96]但它也存在一些不足:如在赞格清单里没有包括“双用途”物项，没有完全禁止关于浓缩和再处理敏感技术的贸易，赞格委员会也同意不要求 NPT出口者在与非 NPT成员国贸易时坚持 FSS制度。^[97]

这些出口控制方面存在的问题加上1974年5月印度的核爆炸，使得美国更加坚信现有的核不扩散体系存在着严重的扩散漏洞。印度的案例表明非NPT成员国家能够规避国际安全保障体系而实现核扩散。因此，有人提出了实行全面安全保障的重要性。为了解决印度核爆炸所反映出的核扩散问题，在1974年秋天美国发起了与其他主要供应国——英国、法国、日本、联邦德国和苏联——的秘密对话 (后来，这一团体也包括比利时、荷兰、意大利、瑞典、瑞士、捷克斯洛伐克、民主德国和波兰)，这就形成了NSG，也就是通常所说的“伦敦俱乐部”。1975 年11月，这一集团达成了关于核出口的指导原则的协议，这些NSG指导原则在1978年以IAEA的INFCIRC/254文件公布，它们将应用于促进和平使用核能合作的核出口活动，以确保这样的核技术转让和材料不用于不受安全保障的核燃料循环或核爆炸活动上。^[98]

在讨论这些出口指导原则时，联邦德国与美国存在一些基本的分歧和困境。第一个困境是关于国际规则中任何变化的合法性问题。如果现有的核不扩散体系是不完善的，那么谁有权利改变它?一方面，超级大国和核供应国 (美国、苏联和加拿大)主张一种卡特尔方式，认为如果核供应国能够就更严格的不扩散条件达成一致以及不彼此削弱的话，领受国除了接受这些变化外别无选择，毕竟这些变化是符合全球以及它们自己的利益的。另一方面，联邦德国和法国在日本和巴西的支持下持一种中间的立场，认为不扩散规则的任何主要变化必须得到所有那些受到影响的国家的接受，从而获得合法性，否则新的规则将不会发生作用。因此，联邦德国和法国主张开展主要的领受国也参与的谈判，但这遭到了美国和苏联的抵制。显然，联邦德国之所以坚持要有领受国的参与和同意，是为了保证它的出口和核工业不受影响。

第二个困境是供应国拒绝核技术转移的问题。美国认为，由于早些时期的疏忽，即使在安全保障制度下无核国也能获得武器级的材料，这是未来防止核扩散面临的主要问题。因此，后处理和浓缩技术不应该被转让到那些可能会被用来制造爆炸装置的国家。而联邦德国则主张，如果一国决定拥有核武器，那么它们这么做肯定有重要的政治理由，而通过民用的渠道来实现这样一个选择是所有方式中最昂贵和费时的。^[99]获得后处理和铀浓缩技术对于领受国具有吸引力，是因为供应的安全性、对石油依赖的减少以及经济生态的优势。如果国家不能通过一个合作和安全保障的体系获得这些技术，它们可能会通过其他的方式——没有安全保障——去获得，毕竟后处理技术在其他发展中国家也可获得，比如印度和阿根廷。拒绝给予的政策，如果被过于强烈地加以推动，将会破坏好不容易达成一致的不扩散体系。^[100]也就是说，联邦德国认为，如果采取那种通过粗暴地禁止无核国接近后处理和浓缩技术防止核扩散的做法，只会使无核国通过自己的方式来寻求发展核能及相关的核技术，摆脱已有的国际安全保障体系，从而导致核供应国与领受国之间关系的恶化而更加不利于不扩散。

总之，20世纪70年代在如何加强核出口控制来遏制核扩散方面联邦德国与美国存在严重的分歧。联邦德国在NSG的核出口原则讨论上，拒绝美国提出的禁止后处理和浓缩技术出口的主张，不接受以“全面安全保障”作为核出口的必备条件，而只是同意出口国在进行后处理和浓缩等“敏感”物品出口时保持“克制”，这在很大程度上保护了联邦德国的核出口利益。联邦德国与美国作为核供应国家在关于NSG的指导原则上存在重要分歧，这一点也突出体现在联邦德国不顾美国的反对与巴西签订涉及关键核技术转让的核贸易协议。

国际核能贸易不只是一项普通的国际贸易，而是一个包括许多行为体和制度在内的复杂的高度政治化过程。有多种因素促成了核贸易的敏感性:国内关于核能的争论，巨大的既得利益，单个项目的特殊的复杂性、范围和财政尺度及持续时间，以及可能将核技术用于军事目的的危险。^[101]联邦德国与巴西在1975年6月27日签订的核能协议突出地反映了核贸易的这种政治敏感性。巴西从60年代末开始重视发展核能，联邦德国和美国是其主要的供应国。70年代的石油危机更是加速了巴西对核能的开发。在1974年，巴西重建了核机构，将核能发展的责任交给国家公用事业部门——巴西核能公司 (Nuclebras)。该部门与供应国进行谈判并强烈地追求重点交易 (keystone purchase)，联邦德国和美国为获得这一揽子交易而展开竞争。在一开始，美国的西屋公司取得了暂时的优势，但后来由于两大事件这一优势消失了:第一是1974年中期美国原子能委员会对美国政府的铀浓缩工厂供应未来反应堆燃料的能力表示担忧，因此将一些长期的燃料供应保证改为“有条件”的供应，美国这一燃料中断的威胁严重地影响了巴西的选择;第二就是在1974年底联邦德国提供了具有诱惑力的竞争性条件，将不仅向巴西出售动力反应堆，而且还转让铀浓缩和后处理敏感技术。^[102]联邦德国为了达成协议而愿意包括转让敏感技术，显然满足了巴西想要购买整个核燃料循环能力的愿望。因此，在1975年6月27日，联邦德国外长汉斯·迪特里希·根舍 (Hans Dietrich Genscher)和巴西外长安东尼奥·阿扎达·达西尔韦亚 (Antonio Azerada da Silveira)在波恩签署了两国在和平使用核能方面合作的“15年”协议。巴西的媒体报道热烈欢呼这一协议的签署，认为它标志着“巴西核时代的开端”以及巴西经济独立的开始。联邦德国则认为这一“世纪核交易”意味着“打破了美国的垄断”。这一协议为两国公司之间签署合同扫清了道路，它包括一份声明“确认不扩散核武器的原则”，承诺材料将不用于制造“核武器或其他核爆炸装置”以及所有再出口均需得到联邦德国的同意。在它之下签署的众多商业合同最终将为巴西建立一项独立的核工业。绝大部分商业安排以两国共同资助和发展开始，然后慢慢地转为巴西单独所有。这一协议的主要内容是:(www.xing528.com)

铀勘探和开采:首先在巴西勘探的两大领域总计达73000平方千米。保证交付20%给德国事业公司，并在以后按比例增长。巴西核能公司在共同公司中占51%的股份。

铀浓缩:在1981年以前于德国建立一个试验工厂，然后在巴西建立一个工业规模的工厂，使用德国发展的实验性的喷射嘴技术，巴西核能公司占有75%的股份。

燃料制造:首先是试验工厂，然后是德国制造的商业工厂。巴西核能公司占有70%的股份。

废弃燃料的后处理:在巴西核能公司和德国财团的技术援助协议下建立试验工厂。巴西核能公司占有100%的股份。

能源工厂:到1985年建成两座1300兆瓦的压水型反应堆，到1990年再建六座，巴西工业在建设和部件制造中的参与比例逐渐增加，到1980年达到70%，1990年达到90%。^[103]

从这一协议的主要内容来看，联邦德国不只是向巴西出口核材料、产品和设备，还提供技术知识 (technological know－how)、进行人员培训和提供技术蓝图以及转让铀浓缩和后处理的模型工厂 (demonstration －size plants)。这一协议通过创建一些合资公司使巴西和联邦德国共同参与核工业发展的所有阶段，包括在巴西的铀矿开采和建造反应堆以及制造部件，同时协议也包括帮助巴西集中培训核技术方面的专业人员，从而有助于巴西在20年内建立一个完整的和先进的核工业，这将使巴西最终能成为核燃料和设备的出口者。

1975年巴西和联邦德国的核协议是向发展中国家转让核技术的最大交易。其总价值超过120亿马克 (约50亿美元)。更重要的是，它是第一次在国家间进行完整的、自给自足的核燃料循环的“一揽子交易”。该协议最具争议性的部分在于它包括转让铀浓缩和废弃燃料后处理这两大“敏感技术”，因为这两大技术在付出一定努力后能被用来制造核武器级的裂变材料。同时，这一复杂的协议将加速核能反应堆的国际销售竞争。如果该协议在接下来的15年里被完全地执行的话，它将使联邦德国的核工业获得极需要的出口市场和原料供应，也将满足巴西到1990年的原子能要求并为巴西提供 (如果它想要的话)制造核武器的技术基础，到80年代后期巴西可以拥有自己的武器级的裂变材料。因此，该协议将满足这两大国家长期的更大的核“自给自足”的野心，以及将有助于实现巴西成为大国的理想。除了法国向韩国和巴基斯坦出售过后处理设备外，《德—巴协议》是第一次在不稳定地区向第三世界国家转移敏感技术，也是在核贸易历史上发展中国家首次能够接近生产核爆炸材料的技术。由于巴西拒绝签署NPT，对拥有“和平”核爆炸装置的态度模棱两可，因此这一协议引发了国际社会的广泛关注，人们担心巴西会利用联邦德国转让的关键核技术发展核武器。

《德—巴协议》引起了美国的高度关注，导致了美德自战后以来最严重的冲突以及两国关系的紧张。这一协议涉及被视为是美国传统势力范围的拉丁美洲，而且美国没有料想到联邦德国这样一个密切的盟友会违背其意愿，抵制其不扩散政策，因为联邦德国在此之前都是依从美国的政策和做法。^[104]正如美国参议员和原子能共同委员会主席约翰·帕斯托 (John O．Pastore)所抱怨的那样，“在美国深入到联邦德国的后院去帮助它抵御可能发生的危险时，波恩却在美国的后院制造了很可能发生的极大的危险”。1975年2月12日，联邦德国结束了与巴西的谈判，一周后，它通知美国驻德大使，同时其驻美大使在华盛顿也简要地向军控和裁军机构主席通报了这一协议的基本情况。1975年4月7日，美国国务院及军控和裁军机构派出了一个四人代表团访问波恩。虽然他们对敏感技术转让的反对和抗议没能阻止这一核协议，但他们确实引导了联邦德国对转让的敏感技术和设施采取更严格的安全保障。他们建议联邦政府对协议作出一些改变，吸取他们与非NPT成员国签署的三边协议的经验以及与印度的经验。^[105]在美国的努力下，联邦德国与巴西和国际原子能机构达成的三边安全保障协议规定:在两国间所有转让的核信息、材料和设备都处于国际原子能机构的安全保障体系INFCIRC/66/ Rev．2的核查下。两国“承诺上面提到的物项将不用于制造核武器或任何其他核爆炸装置”，这也包括“和平核爆炸”。为了防止出现像印度那样的情况 (印度宣称在加拿大供应和安全保障下的反应堆里以印度铀代替了加拿大铀，从而将材料用于炸弹，然后声称它没有违反安全保障协议)，在这一安全保障协议里特别指出核材料的替代品也要接受安全保障。^[106]

联邦德国与巴西的核协议在美国国会和媒体报道中引发了强烈的反对。1975年6月13日《纽约时报》的社论以“核疯狂”为题表达对这一协议的强烈反对，将协议称为是一个“将在拉美开启核军备竞赛的鲁莽的举动，将会引发在其他地区国家的核军备化并威胁美国和世界整体的安全”，它是“西德也是整个人类的悲剧”。^[107]在协议公开后美国参议员里比科夫 (Ribicoff)则因此对当前国际核工业的安全和可行性表示了置疑。他在一次公开演讲中说:

艰难的经济时代和高昂的石油价格一并带来了发展核能的必要。国际收支平衡和能源自给自足一样面临着危险，所导致的残酷的核竞争正导致了钚后处理和铀浓缩设施的扩散。用IAEA的核查负责人的话来说就是生产核爆炸装置的能力像“瘟疫”一样在扩散。美国必须承担起当前核扩散问题的责任。我们在民用核能技术上处于领先地位，让其他国家通过我们的原子能为和平项目来获得民用核能技术。应更密切地关注安全保障，特别是法国和德国这样的国家再出口美国的核技术的安全保障条件。^[108]

美国还强烈反对联邦德国与巴西的核协议中所包括的铀浓缩工厂和后处理工厂出口。“巴西建立反应堆是完全合理的。但一座浓缩工厂却没有什么商业意义而且花费颇高。浓缩事业与建立一项基本的能源工业没有多大关系，而只是浪费巴西的发展资源。”“提供后处理工厂的计划更是没有必要。循环处理从来都不是民用核能循环的标准组成部分。在一些国家建立了小型后处理工厂，但它们从没有被证明是商业的根本或有利可图。比如，美国现在有100多个反应堆在运行，却没有发现任何废弃燃料后处理的经济优势。后处理工厂在美国和其他地方运行了数十年——只是为了制造核弹，它们是有核国核军备中所有钚的来源。”^[109]

针对美国对《德—巴协议》的强烈批评和反对，联邦德国进行了回应和反驳。它指出:工业国霸权时代的结束 (尤其是美国的霸权时代)、获取核相关技术难度的降低以及供应来源的多样化，消除了长期以来发展核武器能力的障碍。也就是说，联邦德国认为“如果发达国家拒绝供应技术的话，发展中国家将会自己生产，这只需要一点更多的时间而已，而且这将会使它们从长期来看更有能力发展核武器”。并且“曾经为数不多的供应国现在增多了，因此如果联邦德国拒绝出售的话，进口国也将会转向法国、日本或其他国家寻求相关技术的进口”^[110]。而且联邦德国坚持认为它与巴西的核协议是与NPT的相关规定一致的。

根据NPT对成员国核出口的规定，该协议只有在联邦德国与巴西一起与国际原子能机构达成一项三边安全保障协议后才能生效。1976 年2月24日，联邦德国、巴西和国际原子能机构签署了三边安全保障协议。尽管这一协议包括了比以往任何向非NPT成员出口的更严格的安全保障和控制安排，将所有两国间转让的核材料、技术和信息都处于国际原子能机构的安全保障和控制之下，但美国仍然极力阻挠联邦德国与巴西执行该协议，特别是反对联邦德国向巴西转让敏感技术。1976 年10月28日，福特总统发表了一项声明，宣布美国将在至少三年的时间中暂停敏感的“后处理和浓缩技术及设备”的出口，并且号召其他国家对美国的这一行动作出积极的响应。^[111]

在卡特当选美国总统后，联邦德国对于《德—巴协议》的未来感到更加忧虑。因为卡特曾公开地要求联邦德国放弃向巴西转让敏感技术，并且声称他将通过外交途径来实现这一目标。在1977年1月初，联邦德国政府是如此担心卡特将会公开地表明他反对这一协议，因此派了副总理皮特·赫尔姆斯 (Peter Hermes)在就职典礼前到华盛顿与美国政府进行磋商。在磋商过程中，美国方面表示，它们不会同意转让敏感技术并且要求联邦德国推迟转让敏感技术。从这一点来看，在政府层面上关于这一问题的沟通仍然是紧张的。^[112]在就职典礼后，卡特派了副总统沃尔特·蒙代尔 (Walter Mondale)去世界各国表明美国继续其对老朋友和盟友的承诺。然而在波恩，副总统急切地要求德国放弃转移敏感技术，给本来和谐的访问投下了阴影。后来在华盛顿和波恩，副国务卿克里斯托弗两次就这一问题与联邦政府进行的谈判都没有成功。联邦德国和巴西坚持要执行这样一个与国际承诺一致并且先前的美国政府已经同意了的协议。^[113]

联邦德国在1977年4月7日发布了一个声明，该声明明确地表达了美国和德国方式的分歧和共性。声明指出了基于过去达成的不扩散国际协议，任何和平使用核能的项目应该考虑到每个国家的背景或条件，这些项目要遵守NPT。联邦政府声称它支持卷入的国家越多越好，尤其是第三世界的门槛国家，以努力发展进一步的不扩散政策。^[114]也就是说，联邦德国推行“通过合作来使其卷入”(entanglement through cooperation)的出口指导原则，认为应通过出口加强与那些非NPT成员的国家合作，而不是疏离它们，从而促进其加入核不扩散机制。^[115]在它看来，建立在相互信任和有形利益基础上的，并通过自由同意的安全保障来加强的双边或多边合作网络是一种比技术拒绝和政治恐吓更有效和更可靠的不扩散措施。^[116]

同样是在1977年4月7日这一天，入主白宫不久的卡特总统在一项声明中重申，美国将“继续禁止可使用铀浓缩和化学后处理成为可能的设备或技术的出口”。二十天以后，他又向国会提出了《核不扩散法案》。1978年，该法案为国会所通过。它的主要特点是，追求的不仅是阻止核爆炸装置的扩散，而且是防止“制造或获得这样的装置的直接能力的扩散”，力图杜绝敏感的核设备、材料和技术的出口。该法案对核出口确立了更加严格的法律要求，对领受国也规定了广泛的要求，并且对仍未签署NPT的领受国规定了接受全面安全保障的要求。^[117]

以上事实表明联邦德国与美国在加强核出口控制政策问题上存在严重的分歧，这是由于两者追求的目标不一致所造成的。对于美国来说，在出口的经济利益和加强出口控制来遏制不扩散两者之间，美国更看重后者，而联邦德国则相反。而且联邦德国是在外部压力下被迫签署和遵守NPT的，这不是它自愿作出的行为，因此联邦德国会想方设法违反NPT。由于NPT在要求无核国不要帮助其他国家发展核武器的规定上存在不足，加上联邦德国在履行这一义务上面临不那么强大的外部压力，所以它能得以在核出口控制上违反NPT的相关规定。也正是因为联邦德国更看重核出口对本国核工业所带来的好处，无视国际社会加强出口控制反对核扩散的必要，从而导致了联邦政府在七八十年代的核出口控制法规和相关出口控制执行机构上都偏向于加强核出口，远离了核不扩散的目标。