NPT谈判历程及签署：国际核不扩散机制研究成果

1961年联大《第1665号决议》 (即《爱尔兰决议》)形成了不扩散概念，1965年联大《第2028号决议》达成了关于不扩散条约的谈判指导原则。在同一年美国和苏联分别提出第一份NPT草案，关于NPT的谈判进入了一个新的实质性阶段。

关于NPT的谈判在以下各机构中进行:联大、联大委任的第一委员会、联合国裁军委员会、十八国裁军委员会和无核国会议。北约、欧洲原子能共同体和国际原子能机构是条约和相关条款谈判的主要论坛。西欧国家、华沙条约国家、不结盟国家以及其他许多国家在NPT的谈判中发挥了重要的作用。在联合国外的双边和多边谈判以及其他的政府组织在条约形成的不同阶段也起到了重要的作用。

联合国成立后，根据《联合国宪章》的规定，由联大研究管理裁军和军控的原则(《联合国宪章》第十一条)，由安理会制定计划来创立军备控制体系(《联合国宪章》第二十六条)。联合国在裁军领域的主要活动有:

1946年1月，联大创立了原子能委员会 (Atomic Energy Commission)，包括安理会成员和加拿大;

1947年2月13日，安理会建立了常规军备委员会;

1952年1月，联大创立了一个由安理会成员和加拿大组成的单一的裁军委员会;

1953年在法国的建议下，成立了一个由五大国组成的次委员会来营造有利的裁军谈判氛围;

1957年，尽管苏联反对，大会通过了《第1150号决议》成立了一个25国裁军委员会;

1958年，在《第1252号决议》下，25国裁军委员会进一步扩大成为联合国全体会员国组成的裁军委员会 (Plenary Committee);

1959年，美、苏、英、法四国同意设立一个由五个东方国家和五个西方国家组成的十国裁军委员会 (Ten－Nation Committee on Disarmament)，该委员会由东西方阵营的各五大成员组成:东方阵营的成员国有保加利亚、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、波兰和苏联，西方阵营的成员国有加拿大、法国、意大利、英国和美国。^[9]苏联在1960年6月27日宣布退出。(www.xing528.com)

ENDC是谈判形成NPT各项条款的重要机构。它由十国裁军委员会发展而来，1960年不结盟国家在联合国裁军问题上取得重要地位，加上十国裁军委员会在缔结裁军协议上的失败使得美苏之间的谈判举步维艰。在此情况下，苏联建议扩大十国裁军委员会以摆脱困境。美苏双方经过多次磋商，同意恢复十国裁军委员会的谈判，并增加新的成员国。美国和苏联于1961年12月13日向联大提出它们已就扩大成员组成十八国裁军委员会达成共识。1961年12月20日，联大通过决议，要求将日内瓦裁军委员会的成员由10国增加到18国。十八国裁军委员会由前十国裁军委员会成员加上巴西、缅甸、埃塞俄比亚、印度、墨西哥、尼日利亚、瑞典、阿拉伯联合酋长国组成，但实际上只有17国，因为法国拒绝加入。它并不是联大根据《联合国宪章》第二十二条成立的一个机构，甚至连附属机构都不是。由于不是联大的附属机构，十八国裁军委员会有它自身特殊的工作方法，与联合国也有自成一格的独特关系。尽管它不是联合国所属机构，但它每年向联合国裁军委员会和联大递交报告和会议记录，向它们提供建议。联大也可以向该委员会施加压力、提出建议以及通过号召已签署的国家批准协议给它提供帮助。此外，联合国也为它提供会议场地、工作人员以及必要的服务。

十八国裁军委员会有两个永久性的共同主席，分别由美国和苏联的代表担任。就NPT的谈判而言，美国和苏联两大共同主席是代表它们各自政府的主要谈判者，它们有权力谈判它们在该委员会提出的条约草案，在它们之间或与其他ENDC的成员或非成员进行谈判。不管是重要的条款谈判还是程序性条款的谈判都能明显地感受到两大共同主席的影响。除了美国和苏联这两个大国在NPT谈判过程中占据主导地位外，还有一个非常重要的团体代表，那就是不结盟国家。在1967年8月24日美苏提出相同的NPT草案之前，不结盟国家是在美国和苏联之间关于不扩散问题的分歧和争端的调停者。然而1967年8月24日的条约草案将它们第一次置于美国和苏联的尖锐对立的位置。这种对立加速了八国之间的分歧，导致了它们在后来的NPT谈判中的分裂。它们提出了各自的主张，针对美苏条约草案提出了自己的建议和修正，但在一致行动方面却失败了。

十八国裁军委员会是NPT谈判的主要场所。从1961年创立起，关于NPT的谈判经历了两大阶段:第一阶段从1962年3月14日到1965 年6月16日，主要是缔结禁试条约;第二阶段从1965年8月17日美国向它递交第一份NPT草案到1970年3月5日NPT生效，主要是缔结NPT。

在谈判的第一阶段里，一开始不扩散只是一般而又全面裁军日程中的一个“附属担保措施”(CollateralMeasure)。在1965年的裁军委员会会议上，无核国特别是不结盟国家提出了一些与NPT相关的问题，比如安全保证、和平使用核能、走向裁军的具体步骤 (如全面核禁试、冻结核武器生产现状和削减军用的裂变材料的生产等)。1965年6月15日，裁军委员会采纳了由31个国家发起的决议，该决议建议十八国裁军委员会将禁止核武器扩散的条约或公约置于特别重要的位置，密切注意各种通过采取某些相关措施来促进协议达成的建议。^[10]该决议扫清了在十八国裁军委员会中开始新一轮谈判的障碍。数周后，十八国裁军委员会于1965年7月27日重新开始，这标志着走向缔结NPT谈判的新的阶段的开始。

在十八国裁军委员会于1965年7月27日复会后，北约成员国经过数周的谈判后达成妥协，同意由美国提出一个共同的条约草案。美国于1965年8月17日正式提出第一份NPT草案。该条约草案包括前言和七条条款。在美国的草案中，允许北约多边核力量或类似的多边核力量存在，认为只要有核国保持对核武器的国家控制以及不导致拥有核武器的国家和其他组织的数目的增加就不会构成扩散。同时，这份条约草案没有提及和平利用核能的问题，也没有涉及有核国的核裁军问题。^[11]9月24日，苏联也提出首份条约草案，其前三条包括了主要的义务。针对北约多边核力量，第一条就明确规定，条约的有核成员国不以任何方式——通过第三国或国家集团——直接或间接地将核武器转移到无核国手中或控制下，并且不允许无核国获得参与拥有、控制或使用核武器的权利。^[12]由此可以看出，苏联的条约草案主要反对北约国家特别是联邦德国通过多边核力量接近核武器。此外，与美国文本不同的是，苏联文本没有包含核查条款。在1965年的联大上，大会第一委员会比较了美苏两大条约文本，但没有取得任何进展，因为美国和苏联都坚持各自的立场不作让步。

在此之后关于NPT的谈判主要发生在两大场合:首先是美国和苏联这两个主导国家就NPT的一些相关条款和重要分歧进行了谈判和磋商，比如之前提到的北约核共享问题以及核查问题。美国于1966年3 月21日对此前提出的NPT草案进行了修正，尤其是就苏联看重的联邦德国接近核武器的问题进行了双边磋商。为了解决这一问题，1966年9月美国总统约翰逊也与联邦德国总理艾哈德进行了会晤和谈判。1966 年10月约翰逊会见苏联外交部长葛罗米柯，10月10日，美国国务卿腊斯克清楚地告诉葛罗米柯美国已经放弃先前的关于北约核共享的建议。至此美苏两国扫清了达成NPT的重大障碍，此后，它们作为十八国裁军委员会的两大共同主席重新开始了关于条约具体条款的双边讨论。关于核查的程度是另一个要解决的问题。防止核扩散需要对民用核活动进行核查以确保它们没有转用作军事用途，但应由哪一机构来负责执行核查的功能?美苏对此存在分歧。当时存在两大国际安全保障机构:一个是总部设在维也纳的(IAEA)，另一个是以前设立的欧洲原子能共同体(EURATOM)。由于美国的盟国欧洲共同市场国家抵制IAEA的安全保障，因此美国主张保留EURATOM的核查功能，但苏联坚决反对，坚持应由IAEA执行核查任务。这一问题一直到最后双方包括欧洲国家都作出了一定的让步才最终解决。在克服了双方存在的各种分歧之后，1967 年8月24日美苏两国向ENDC提出了共同的NPT草案，该草案比之前美苏各自提出的条约草案有更长的序言，共有八大条款。

在美苏形成共同草案后，关于NPT的谈判就转变成以美苏两国为一方与其他无核国(主要是不结盟国家代表)之间的谈判。在它们的谈判中，更多的是有核国与无核国在双方之间的权利和义务平衡方面进行的讨价还价。广大无核国坚持认为，由于它们作出较大牺牲放弃了自己发展核武器的权利，因此必须在和平利用核能和共享和平核爆炸的收益以及有核国作出安全保证等方面得到补偿，此外还要求有核国进行核裁军以达到有核国与无核国之间义务的平衡，最终实现无核化。根据这些谈判所提出的修订建议，美苏两国修订了1967年8月24日的草案，于1968年1月18日向十八国裁军委员会提出了共同的条约草案，该草案文本包括有控制条款，同时也包括了由委员会成员建议的八项修正。1968年3月11日，十八国裁军委员会共同主席同意修订文本的三处，根据瑞典的建议，在条约序言中增加了关于停止所有核试验的内容，并对条款第VI条关于核裁军以及第VIII条关于审议会议等进行了相应的修订。然而条约的基本内容并没有被修订，正如巴西代表说的那样，条约基本上是两大超级大国双边达成的对无核国的要求和建议所作出的最大程度妥协的协议。^[13]

早在1967年12月19日，联大决定继续推动达成关于不扩散核武器问题的国际条约。同时，它邀请十八国裁军委员会继续其工作并在1968年3月15日之前提交一份完整的报告。十八国裁军委员会按时向它提交了报告。联合国在1968年4月重开第22届联大，就报告草案开始进行认真讨论，并于1968年6月12日通过了《第2373号决议》，该决议要求保存国政府尽早开放条约供各国签署和批准，并希望该条约获得有核国和无核国最广泛的遵守。^[14]1968年7月1日NPT开放供签署，并于1970年3月5日生效。

从上述分析可以看出，NPT的制定过程是漫长而又复杂的。自从1961年采纳《爱尔兰决议》以来，十八国裁军委员会花费了将近十年的时间来达成该条约。在条约谈判的开始阶段，只是就全面裁军协议问题进行讨论，1965年是谈判的分水岭，此后才开始进入NPT实质性内容的谈判。在谈判过程中，不仅遇到了东西两大阵营之间或有核国与无核国两大集团之间的分歧，而且盟国内部也就条约的具体内容出现了争端。突出的东西方之间的问题是北约的核共享安排。关于核查的机构问题，欧洲原子能共同体国家则希望继续自己的核查体系。无核国在NPT谈判中特别关注对它们的安全和经济发展有着重要影响的问题，比如有核国的裁军和安全保证等。而发展中国家则关注和平使用核能的权利和分享和平核爆炸的收益。尽管NPT存在着诸多漏洞和不完善之处，但它所建立的不扩散规范以及条约成员国不进行核扩散的义务有力地遏止了核武器扩散形势的恶化。