我国经济安全问题及经济法学导论

我国经济建设与发展，经过40年的改革开放，与世界经济紧密地联系在一起，并取得了举世瞩目的巨大成就，但同时也存在不少经济安全问题。从内部来看，经济发展不平衡影响了我国经济的全面的安全稳定。我国经济总量已经居于全球第二，众多实物指标稳居世界前茅，加之我国地域宽广，经济成分多元、结构复杂，经济传导机制层次多、互动性强，各地区各行业互促互补使经济波动程度大为减轻。但鉴于各地发展水平不一，当前所面临的财政、债务和环境问题的性质和程度相差悬殊，维护经济稳定的复杂性更高、协调难度更大。从外部来看，随着开放程度的提高，我国经济受到外部环境的影响越来越大。一方面，我国对外依存度较大，受国际市场波动影响较大，2015年我国天然气对外依存度约为30%，石油对外依存度高达60%。另一方面，外资在我国已开放行业中影响较大，已开放产业中，排名前5位的企业几乎都由外资控制，中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权，对产业安全造成了一定威胁。尤其在全球化和信息化时代，金融要素在世界各地流动，他国金融危机将很快传导至本国，给本国经济带来巨大冲击，2008年美国次贷危机引发世界性经济紧缩的消极影响遗存至今。^[184]具体而言，我国目前重要而紧迫的经济安全问题主要体现在如下几个方面：

（一）金融安全的问题

1.外资对金融安全的影响

随着全球化发展的不断深入，金融创新和金融渗透给金融安全带来了潜在的安全风险。金融安全是国家经济安全的核心，特别是2008年美国次贷危机以来，各国都加大对金融审慎监管的力度。而我国对外资金融机构的进入管制则较为宽松。为了全面履行入世承诺，我国按照《具体承诺减让表》中承诺的步骤逐步实现对外资银行等金融机构的全面开放，以外资银行为代表的金融机构在我国扩张迅速。外资金融机构对证券、货币、黄金、外汇、债券等金融市场深度参与，国际资本对我国金融市场波动影响日益增强。维护金融安全，归根到底要提高金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力。2017年11月10日，财政部时任部长朱光耀介绍了我国向外资开放金融市场的具体情况：中方决定将单个或多个外国投资者直接或间接投资证券、基金管理、期货公司的投资比例限制放宽至51%，上述措施实施三年后，投资比例不受限制；将取消对中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的持股比例限制，实施内外一致的银行业股权投资比例规则；三年后将单个或多个外国投资者投资设立经营人身保险业务的保险公司的投资比例放宽至51%，五年后投资比例不受限制。2018年4月10日习近平在博鳌亚洲论坛开幕式上宣布了我国将大幅度放宽金融市场准入后，中国人民银行行长易纲在第二天的“货币政策的正常化”分论坛上提出了12项金融领域的开放举措和明确的时间表。中国银行保险监督管理委员会于2018年4月27日在官方网站发布了《银保监会加快落实银行业和保险业对外开放举措》，并与该文同时推出了与之配套的《中国银行保险监督管理委员会关于放开外资保险经纪公司经营范围的通知》及《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于进一步放宽外资银行市场准入有关事项的通知》，以上金融政策明确取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，内外资一视同仁；允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行，允许符合条件的外国投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务，大幅度扩大外资银行业务范围，全面取消外资保险公司设立前需开设两年代表处要求。

实际上，中国无论从外资并购国内企业的立法，还是从设定最高入股比例大小看，为维护金融业所建立的安全网略显宽松，尽快制定囊括金融业在内的国家发展关键领域的、统一的外国投资安全法是有效保障国家经济金融安全的迫切需要。^[185]国家外汇管理局《合格境外机构投资者（QFII）投资额度审批情况表》显示，截至2016年5月30日，合格境外机构投资者（QFII）积极参与我国资本市场的总数已达296家，批准的投资额度达到809.51亿美元。此外，部分外资企业以强大的金融资本为支持，试图操纵石油、天然气、铁矿石开采等中国的矿产资源业，以控制中国矿产品等重要资源或对我国的某些战略产业实施控制。外资金融机构在我国设立的独立或分支机构，占据了大量市场份额特别是高端消费市场，如私人银行、并购上市、信用卡业务、投行业务等，对我国金融业发展构成了全方位的有力竞争。同时，随着金融开放的不断深入，外资金融机构对我国银行业、证券业、保险业等金融行业参股、控股，不但套取了巨额利润，而且影响了我国金融产业安全。^[186]

随着我国一带一路的不断深入的发展，金融开放势在必行，但金融开放的风险与机遇并存。如果在金融市场没有具备条件，国内没有建立有活力的、市场导向的金融体系之前就向外资全面开放金融市场可能是个冒险，甚至会导致严重的后果。成功的金融自由化和金融开放不是一个自由放任的过程，而是一个政府积极参与和引导的过程。如果没有建立相应的监管措施就对外全面开放，使得短期债务迅猛增加，最终会引发金融危机。应理性看待外资的作用及明确开放的目标，如果把目前我国金融市场的问题简化为金融抑制而盲目开放可能就会面临更大的金融风险。外资不是“救世主”，期望外资来解决国内金融问题是不现实的，力图向国外投资者转嫁银行改革的成本更是不可能的。金融开放要做到国内与国外协调，必须采取审慎渐进的步骤，密切关注开放进程中出现的问题，居安思危，未雨绸缪，防患于未然。在实施过程中，这些步骤的具体内容大都有一个“渐进”展开的过程，“渐进”意味着每一项具体内容都是一个错综复杂、循序渐进的过程。既要谨慎缜密，不急于求成，又不可因噎废食，错失良机。既要清楚国内处境，又要明白国外状况；既要看到当前局面和问题，又要预测到未来态势；既要看到有利的一面，又要看到不利的一面；既要看到显现的情形，又要看到潜在影响。特别是当我国允许外资在金融领域享受国民待遇，甚至超国民待遇，并放弃51%股权限制的安全阀时，不论时何时都理应该做好“狼来了”的准备，防患于未然。对于金融问题，应该坚持客观经济规律和金融审慎监管的基本原则。

2.现代金融的安全问题

金融是货币资金融通的总称，主要指与货币流通和银行信用相关的各种活动。主要内容包括：货币的发行、投放、流通和回笼；各种存款的吸收和提取；各项贷款的发放和收回；银行会计、出纳、转账、结算、保险、投资、信托、租赁、汇兑、贴现、抵押、证券买卖以及国际贸易和非贸易的结算、黄金白银买卖、输出、输入等。^[187]随着金融业和资本市场的不断发展，金融的功能发生了很大变化，已引发了各种金融风险，扰乱了金融秩序，影响了金融安全。

首先，金融创新对金融秩序的冲击。对金融业不仅可以融通资金、调剂资源、创造信用，而且具备了分散风险、转移风险的功能。现代金融市场也不仅仅是纯粹的资本市场，金融虚拟经济的不断扩张，金融资本已经紧密地与实体经济相互媾和，金融市场的发展已经捆绑了实体经济，纯粹的金融资本关系也不复存在，美国和英国大约70%的储蓄和贷款都用于房地产。石油期货与股票市场及实体经济的关系更是息息相关。各种金融创新更是层出不穷，商业银行制度对金融资源进行规模化、跨时期甚至跨区域的配置，使风险更加集聚，且存量化。金融制度的创新使现代金融业成为无所不能的资本大亨，金融资本通过信贷向实体经济渗透，经证券化又脱壳于实体经济，成为无须物质基础，只需一系列制度保障就可以在资本市场上流通的金融衍生产品。资本市场通过资产的流动实现了风险的分散和流动，商业银行对风险的处理能力却没有相应的改善和提升，配套的法律监管措施远远滞后于金融业的发展。随着电子商务的迅猛发展，网络金融和电子支付等金融工具的网络化，使现代金融已经完全超越其货币融通的功能，与各种经济和生活完全融合在一起，也滋生了不少现代金融风险。这种风险既有微观中的金融信贷、金融消费或金融理财、网络支付等方面的风险，也有中观上的金融业的产业风险，特别是因监管的缺失滋生了不少影子银行，严重冲击了金融体制。如我国2014年和2015年在国内疯狂发展的网络众筹和P2P网贷严重扰乱了我国的金融秩序。还有已经渗透和改变国人日常生活的移动支付，对我国金融体系和秩序的影响是毋庸置疑的。如果微观经济和中观经济秩序中的风险没有得到管控，最终会漫延到宏观领域。

其次，虚拟经济对金融安全的影响。虚拟经济的概念由马克思最早提出的虚拟资本（Fictitious Capital）衍生而来，他认为虚拟资本是在借贷资本和银行信用制度的基础上产生的，包括股票、债券等。在现代经济中，它主要指金融业。在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，“虚拟资本是指通过信用手段为生产性活动融通资金”。^[188]由此来看，虚拟经济不仅包括证券业、资本市场，货币市场，而且包括银行业、外汇市场等。随着房地产金融、能源金融和各种金融衍生产品的创新发展，虚拟经济是一个涵盖金融业，凡是以价值符号互为交易对象及为此所构筑的交易平台，都属于虚拟经济范畴。与实体经济相比，虚拟经济具有高度流动性、不稳定性、高风险性和高投机性等四个方面的特征。虚拟经济领域交易的只是价值符号而不是有形的实物，以至于虚拟资产被无限放大，造就了虚假繁荣下的泡沫，虚拟经济通过全球化把这个泡沫向全球扩散。虚拟经济通过金融信用、证券和债务等价值符号向实体经济渗透，导致房地产泡沫、地方巨额债务、金融衍生产品、网络信贷跑路、共享单车影子银行等各种现实金融问题，对经济安全带来了潜在的威胁。

最后，经济全球化对现代金融安全的影响。经济全球化导致美国次贷危机引发了国际金融危机，也让世人更真切地体会到经济全球化是把“双刃剑”。一方面，资本的快速流动可以让一些有投资潜力的国家和地区获得发展所需要的资本要素，从而更有效地整合国内和国际资源；另一方面，资本流动中的大量“热钱”也很容易成为金融危机的推手，并借助全球化的信息网络将危机在全球范围内迅速扩散，从而把所有国家都卷入到金融危机之中。这些风险在扩散的过程中，由于彼此间的联动关系，还可能产生新的风险源，全球化则进一步放大了风险的影响和潜在后果。^[189]经济全球化使世界各国经济和风险一体化，特别是金融资本风险的国际化更明显。相对经济全球化，各国法制不统一，加上深受国家利益限制，尤其是个别大国意志的制约，也受困于各种利益矛盾和冲突，对经济和风险的管理互相独立都成为国际金融风险管控的障碍。应对全球风险的经验表明，除了要增强现有的国内金融治理机制，也需要积极推动全球金融治理机制的形成和健康发展。因此，全球治理不仅要依赖双边、多边合作的深入以及地区性合作治理机制的发展，更有赖于国际秩序民主法治水平的提高，建立长效国际金融合作协调机制。

（二）产业安全的问题

1.外资对我国产业安全的威胁

产业安全是经济安全的基础，是国家制定产业政策、实行经济干预的最基本出发点。当前，中国产业正在全面融入世界，这既为快速发展创造了契机，也给经济安全带来了挑战，产业安全问题已经引起了国内各方面的高度重视，逐渐成为经济理论和政策研究的热点问题。在“产业安全”定义上，产业竞争力和产业控制力两大视角不能够全面涵盖产业安全的范围，理论上缺乏足够支撑，导致了在实践中难以明确界定“产业安全”问题的讨论范围，也加大了分析产业安全问题、表现形式、影响因素等问题的难度，难以形成具有一致性、规范性的研究范式。应重新界定产业安全的定义、表现形式、维护能力、影响因素等基础问题。产业安全问题可以从安业损害和产业风险两个层面进行界定，如果产业当前处于危险的状态，可以称之为“产业损害”；产业未来处于危险的状态，可以称之为“产业风险”。产业损害度侧重考察产业运行过程中受到的，以及使国民经济受到的现实损害，是产业现实安全问题；产业风险度则侧重考察产业未来运行中的受到的以及使国民经济受到不可接受损害的不确定性，是产业长远安全问题。因此，将二者结合起来，就既能对现实的产业安全问题进行评价，也能对未来的产业安全问题进行预警。^[190]简而言之，产业安全问题包括产业竞争力、产业控制力、产业损害和产业风险等方面，产业的竞争力和产业的控制力属于产业的抗风险能力，是产业安全的保障。产业风险和产业损害是产业的危险状况或危害状况，表明产业不安全，应采取措施化解风险。对于产业安全，既有产业本身经营管理不善，投资抉择失误，发展目标定位不当等内部管理安全防范的问题，也有外部竞争环境恶化和外资并购操纵产业等，特别是外资并购对民族产业发展的影响是显而易见的。

据国务院研究发展中心2006年发表的研究报告指出，在中国已开放的产业中，每个产业排名前五位的企业几乎都由外资控制：中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。玻璃行业、电梯生产厂家，已经由外商控股，18家国家级定点家电企业中，11家与外商合资，化妆品行业被150家外资企业控制，20%的医药企业在外资手中。据原国家工商总局调查，电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎、手机等行业，外资均占有绝对垄断地位。而在轻工、化工、医药、机械、电子等行业，外资公司的产品已占据1／3以上的市场份额。^[191]随着我国对外开放的程序的深入，外资对我国企业的并购和控制会越演越烈，甚至进一步恶化。凡外国资本对我国企的兼并，几乎都是在廉价吞并我国的名优企业、优质资产和庞大市场份额，然后消灭我国的企业品牌，甚至最终形成行业垄断或是控制权。外资并购中国企业并不仅仅是获取经济利益，其背后有着深刻的政治和经济背景。外资并购之初，外方先充分掌控被并购品牌的渠道等优势资源，嫁接自己品牌，之后就雪藏国内品牌，利用国际品牌的溢价能力，通过品牌错位，实现从高端市场到低端市场的全行业的垄断和控制。通过垄断并购、品牌绞杀，外资用钱把国内企业固化在国际产业分工格局中打工者的角色上。外资恶意并购重要行业企业的案例屡屡发生，破坏了我国的产业结构平衡，甚至可能影响我国在国际投资与贸易中的独立地位。首先，外资并购的标的体现其战略意图。外资并购对象瞄准我国关键行业和行业龙头企业，不是漫无目的的攻城拔寨，而是着眼于全产业链并购从而实现对我国某一行业的控制。其次，外资并购的行业领域多元化，从过去的一般消费品行业向基础工业延伸，比如，“凯雷并购徐工”“舍弗勒并购洛轴”为代表的外资并购境内装备制造业等。再次，外资来源地高度集中。外资主要来自欧美发达国家，占实际外资总额的90%。1994年墨西哥经济危机、1998年阿根廷金融危机，都证明了主权国家应从国家安全的角度出发，对外资并购进行审查，防止国家经济命脉被外国掌握。^[192]随着我国经济实力的增强，我国企业海外投资和并购常被欧美发达国家以“双反”调查和“国家安全”为由进行审查、打压并拒绝市场准入。虽然不能像欧美等国家滥用国家安全审查进行贸易保护，但也不能毫无忧患意识对外资来者不拒。我国很多行业都被外资控制也说明我国产业存在巨大的安全危机。

2.我国对外资安全审核的演变

随着中国改革开放的深入展开，投资领域的国家安全审查问题日益凸显，既面临着对外投资的法律挑战，又面临着外商投资国家安全审查制度的健全完善问题。从外商投资国家安全审查制度的发展历程来看，我国改革开放以来关于外商投资的国家安全审查制度，主要涉及企业设立审批、行业准入审批和外资并购审查等三个发展时期。第一阶段：1979年至1994年以企业设立审批为起点的国家安全审查制度。在改革开放初期，以企业设立审批为起点的制度萌芽时期，对外资的审核以国家安全为核，主要适用“三资企业法”；第二阶段：1995年至2002年以行业准入审批为主体的国家安全审查制度。适用的法律除了“三资企业法”外，主要是《外商投资目录》，以国家安全为由对外资进行的行业准入核准的负面清单管理，明确外资限制和禁止的行业；^[193]第三阶段，2003年至今，随着我国加入WTO，在很多领域都全面放开，对于外资企业设立和市场准入上，很多领域外资都享有国民待遇，也不再是外资国家安全审查的重点。对外资的审核目标在于外资对产业安全影响，即外资并购中产业安全或经济安全问题。截至2018年10月，我国外商投资企业累计近95万家，实际利用外资累计超过2.1万亿美元，外商投资已成为推动我国经济社会发展的重要力量。

《外商投资产业指导目录》首次颁布于1995年，至2017年版目录已经过7次修订，目录将外资准入行业分为“鼓励类”“限制类”或“禁止类”。2015年版目录将限制性措施由2011年版的180条减少到93条，2017年版目录进一步将限制性措施减少到63条，比2011年版总计缩减65%。修订《外商投资产业指导目录》，进一步减少限制性措施。自2017年版目录开始，我国外资准入施行“准入前国民待遇+负面清单管理”制度，2018年出台《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，是外商投资准入负面清单首次单独出台，而且负面清单不再分为“限制类”和“禁止类”两部分，而是以整体形式出现并在正文中具体表述相应的特别管理措施。2018年版负面清单保留48条特别管理措施，比2017年版63条减少了15条。清单条目少了，相应地将进一步缩小外商投资审批范围。2018年版负面清单推出了一系列重大开放措施，具体包括：一是大幅扩大服务业开放。金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。基础设施领域，取消铁路干线路网、电网外资限制。交通运输领域，取消铁路旅客运输公司、国际海上运输、国际船舶代理外资限制。商贸流通领域，取消加油站、粮食收购批发外资限制。文化领域，取消禁止投资互联网上网服务营业场所的规定。二是基本放开制造业。汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制以及合资企业不超过两家的限制。船舶行业取消外资限制，包括设计、制造、修理各环节。飞机行业取消外资限制，包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。三是放宽农业和能源资源领域准入。农业领域，取消小麦、玉米之外农作物种子生产外资限制。能源领域，取消特殊稀缺煤类开采外资限制。资源领域，取消石墨开采、稀土冶炼分离、钨冶炼外资限制。总体上，国内目前随着外商投资的全方位开放，对外资的安全审核和限制越来越不重视，但外资的安全问题应该是不可忽视的问题，特别是一些重要领域和重要行业，比如，金融、能源、粮食、农业和公共领域等，应该确定一个安全阀，不能盲目全面开放。

我国目前有关外资安全审查的规定主要有2006年商务部等六部委联合颁布的《外国投资者并购境内企业的规定》，该规定第1条表明了我国对于外资的监督和管理的目的之一在于维护国家经济安全。同时第12条规定：“外资在并购我国境内企业时如果可能影响到我国国家经济安全的应当向商务部申报，商务部也有权采取措施消除并购行为对国家经济安全的影响。”2006年《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》规定：“大型重点骨干装备制造企业控股权向外资转让时应征求国务院有关部门的意见。”国家发改委于2006年发布的《利用外资“十一五”规划》规定：加强外资并购重点行业核心企业的监督与审查，确保国家对关乎国计民生及国家安全重点行业的控制主导权。由国务院国资委于2007年公布的《关于企业国有产权转让有关事项的通知》规定：外资并购方的行为不能违反本国经济安全的禁止性规定。2008年8月1日实施的《反垄断法》第31条的规定中有原则性表述，即“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”这是我国第一次提出“国家安全审查”的概念。2010年国务院印发的《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》正式提出要求加快进行外资并购安全审查制度的建立。2011年国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《通知》），明确指出建立部际联席会议制度以实现对外国投资者并购境内企业的安全审查，同时指出由发展改革委和商务部牵头会同相关部门开展并购安全审查，这是我国第一次提出建立国家安全审查制度。《通知》规定：“并购安全审查的范围为：外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。”同年，商务部根据《通知》发布了《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步规定了对于外资的国家安全审查程序，相应的制度初步成型。2014年国家发改委发布了《外商投资项目核准和备案管理办法》对外资的管理体制进一步深化，其中第7条规定：“外商投资涉及国家安全的，应当按照国家有关规定进行安全审查。”2015年国务院办公厅发布了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》（以下简称《试行办法》），该办法在自贸区试点积极开展的背景下规定了与负面清单管理模式相适应的外商投资国家安全审查制度，并对制度的审查范围、审查内容、审查程序和机制做了原则性的规定。2015年颁布的《国家安全法》中第59条规定对影响国家安全的外商投资予以国家安全审查，并在第3条中明确规定我国坚持总体安全观，第19条明确规定：“国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。”2019年3月15日第十三届全国人大二次会议表决通过《外商投资法》第35条规定：“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。依法作出的安全审查决定为最终决定。”《外商投资法》只是对外商投资的安全审查制度作了原则规定，并没有强调经济安全的重要性。比起我国企业对外投资总被国外以国家安全审查为由被拒，我国对外资的国家安全审查还需进一步加强。(www.xing528.com)

3.我国外资安全审查存在的问题

当前我国在外资国家安全审查制度建设的过程中，面临着相关法律规范有待完善、国内法律与国际条约协调性不足、相关立法与现行法律规范冲突等情况，造成在对外资进行安全审查时难免出现制度运行不顺畅。^[194]首先，外资安全审查的法制有待健全。我国目前关于外资安全审查的相关规定，在法律层面主要有《反垄断法》和《国家安全法》，但相关的行政法规法，特别是部门规章较多，导致相关规定层级过低，缺乏权威性。不同的规定内容不协调统一，甚至存在冲突的问题。且现行外资安全审查法的相关规定主要是原则性的，而审查的程序、内容、范围则通过部委的多个法律文件加以规定。因缺乏直接规范外资安全审查的基本法前提下，现有的条文之间联系不够紧密，协调性较差。其次，外资安全审查职能主体有待明确。目前，国务院建立的由发展改革委和商务部牵头会同相关部门开展并购安全审查的部际联席会议制度，职能主体多元化，导致职权职责分工不够明确，效率有待提高，至以于相关规定难落到实处，对外资准入时的安全审查不严导致我国绝大多数行业受外资侵害和控制。

自《反垄断法》2008年实施以来，至2018年11月，经营者集中申报437件，立案385件，审结380件，绝大多数的外资并购根本没有进行安全审查程序。另外，对外资使用疏于监管也导致对外资安全威胁意识不强。国务院研究发展中心2006年发表了一份外资在我国的研究报告以来，再也没有权威机构对我国外资的使用现状进行调研。外资在各产业中的控股现状相关资信的缺失或是不公开、不透明，不仅职能部门不积极介入导致监管缺失，也缺乏社会的有效监督，这加大了外资对我国各行各业操控的风险。

（三）能源安全的问题

能源安全的概念诞生于20世纪70年代两次石油危机，初衷主要是为了防止石油供应中断，确保石油供应安全。随着社会经济发展对资源、环境的需要，能源安全涵盖的内容日益多元化。能源安全主要是关于能源供给安全，能源供给安全是能源安全的核心内容。国家能源安全的概念由两个有机部分组成，分别为能源供应的稳定性（经济安全性）和能源使用的安全性，即能源供给安全和能源消费安全。^[195]广义的能源安全被界定为能源供给安全、能源生产和使用安全、能源运输安全、能源环境安全及能源安全预警机制等。^[196]亚太能源研究中心（APERC）认为影响能源供应安全的因素主要来自以下五个方面：第一，燃料储备及国内外供给者情况；第二，经济体满足预期能源需求的供给能力；第三，经济体能源资源和供给者多样化水平；第四，获取能源资源的便利性，与可得性相关的能源基础设施如能源运输基础设施；第五，地缘政治因素。因为世界周边的政治稳定性常成为影响石油、天然气等能源供应危机的主要原因。因此，将能源供给安全定义为：综合考虑能源来源（品种和来源地）、运输、战略储备、地缘政治、支付能力、技术、制度等多种因素，满足一定地域范围当前和未来获取充足的、符合社会经济发展需要的能源产品。^[197]

能源安全关系到一国的生存与可持续发展，近年来世界主要产油国的政治不稳定和社会动荡使能源进口国的能源进口风险持续上升。当前，我国正处于新型工业化与城镇化建设的关键时期，随着经济规模的进一步扩大，能源需求将会持续增长，供求矛盾也将长期存在。作为能源生产和消费大国，中国的能源供给安全问题一直备受关注，甚至有一些别有用心的国际机构大肆宣扬“中国能源威胁论”导致我国能源进口形势十分严峻。2009年以来，我国已经成为世界第一大能源消费国，2013年我国的能源消费占全球能源总消费的22.4%，而且能源对外依存度上升较快，能源安全形势严峻。在经济增长适度放缓的背景下，2015年我国石油消费仍持续增长，对外依存度首次突破60%，天然气进口量则达624亿立方米，对外依存度上升至32.7%。从近十年能源生产数据看，能源生产总量经历持续增长后在2016年转头下降，2017年又开始上扬。2014年至2016年原煤产量连年下降，2017年略有回升。原油产量继2016年低于2亿吨后，2017年再次降低。天然气以及水电、核电、风电产量延续增长态势，连年上升。日益高起的能源进口量与对外依存度将在一定程度上影响我国的能源安全，如何进一步加强能源储备，分散进口风险，日益成为国家关注的焦点。为应对能源安全，应推进能源革命，优化能源供给结构，提高能源利用效率，构建高效、安全、清洁的现代能源体系，切实保障国家的能源安全。^[198]

在新的能源形势下，新的能源安全观正在形成。应摒弃传统能源安全观中以单一的石油安全为核心的理念，在关注石油安全的同时，也关注天然气、电力、煤炭、核能等在内的主要能源的全面安全。在能源使用安全上，将更多地关注与生态文明建设的关系。大力推进生态文明建设，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。适应这一要求，能源安全的侧重点也会发生一些调整。气候变化问题使得能源安全的内涵扩展到环境的影响上。2016年4月22日，175个国家在纽约联合国总部签署了《巴黎协定》，很多国家和机构开始将努力积极推动《巴黎协定》于年内生效作为工作目标，这也就意味着2020前行动进程产生影响，特别是发展中国家关注的《京都议定书》第二承诺期。在这种情形下，能源使用安全可能会比能源供需和能源价格更被关注，那么，能源安全的内涵如何进行深化，可能成为今后的一个重点研究课题。另外，能源安全战略的研究将趋向更加全面性和开放性。能源安全内涵的丰富和扩延将带来能源安全战略研究重点的转移，将更多地从系统工程的视角，从政治、经济、能源、环境、外交、军事等多个方面展开战略性研究，并从国家战略的高度转向全球战略的视角，即将一国的能源安全与全球能源安全紧密地联系在一起。^[199]

（四）粮食安全问题

粮食安全既是经济和社会发展的基础，也是国家安全的保障，深受各种因素的影响和制约。全球粮食产量的地域性失衡问题，表现为全球粮食总产量、人均占有量以及耕地占有量等均存在严重的地域性失衡，进而导致世界粮食贸易品种、地区贸易结构亦出现严重的地域性失衡。20世纪70年代爆发的粮食危机令世界震惊和恐慌，1974年联合国紧急召开世界粮食大会，在会上联合国粮农组织（FAO）为各国敲响了“粮食安全”的警钟。进入21世纪后，虽然世界粮食生产和供给平稳增加，但某些年份还是出现了粮食安全问题，尤其是在2007年至2008年间，全球范围内的粮食安全问题再次凸显，引起了各国政府的注意和人民的担忧，不少国家为了确保本国的粮食安全实施粮食贸易禁运政策并对粮食贸易设置壁垒，人为阻碍粮食贸易和流通，导致世界粮食安全局势的进一步恶化。为了确保我国粮食安全，每年需从国际市场上进口大量的粮食作物。因此，粮食安全无论是对世界各国还是我国都是一个战略性问题。^[200]

根据农业农村部预测，到2020年，我国的粮食缺口将达到1亿吨以上，这表明我国正在成为农产品的进口大国。与此同时，由于工业化和城市化的影响，我国的耕地面积在以每年40万公顷的速度减少，可以预见我国与粮食国际市场的联系会更加紧密。基于此，研究粮食国际贸易路线中的关键节点的“阻塞风险”对于我国粮食安全具有重大的现实意义。我国奉行“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全战略，这一战略本身即是对全球粮食安全作出的巨大贡献，2016年我国口粮自给率高达98%，如果按照国际粮食标准（含小麦、玉米和大米）我国粮食自给率仍在95%以上，国家粮食安全的风险完全可控。但是，也要看到一个事实，我国的粮食进口正在快速增长，进口粮食的性质已经从过去的调剂品种之间余缺转为大规模进口，国际市场对我国粮食安全的重要性正与日俱增，个别品种如大豆当前已经高度依赖国际市场进口。2016年我国小麦、玉米、大米和大豆的进口分别为341万吨、317万吨、356万吨和8391万吨，而2000年进口数量分别仅为88万吨、0万吨、24万吨和1042万吨。如果把粮食的定位扩大到大豆，2016年我国的粮食自给率仅为85.89%。目前我国在肉类消费、植物油和糖的消费上仍旧面临较大缺口，考虑到国内耕地和水资源等硬性约束，这些食物缺口都将表现为粮食进口压力。我国粮食贸易中面临的四个风险，分别是高不可抗力的自然风险、粮食禁运风险、依赖长距离海运风险和涉农企业竞争力弱的风险。^[201]

根据我国粮食消费需求与供给缺口的预测，截至2017年，我国粮食生产实现了16年的连续增长，基本解决了全国人民的温饱问题，伴随着我国人口的不断增长以及人们生活水平的提高，加之工农业用粮的增加，预计未来我国粮食总需求量的增长将会大大超过国内粮食生产量的增长，到2020年预计将达到6.7亿吨，到2030年预计达到7亿吨；而粮食总产量2020年预计达到5.68亿吨，2030年达到5.83亿吨。相比之下，粮食总产量的增速落后于需求量的增速。2016年我国人均粮食消费量为455公斤，2020年预计达到479公斤，2030年达到491公斤；2016年我国的人均粮食产量为445公斤，2020年和2030年预计的人均粮食产量分别为463公斤和482公斤。因此，我国粮食消费需求与供给无论是在总量上还是在人均上，都存在着较大的缺口。同时，根据农业农村部预测，我国将保持大米和小麦的高度自给水平，到2030年，我国小麦的自给率维持在97%以上，大米的自给率高达99%以上，基本能够实现小麦、大米的自给自足。但除这两个品种外的其他品种均无法维持自给。玉米产量预计2020年达到2.2亿吨，2030年达到2.43亿吨，然而玉米需求量预计2020年将达到2.4亿吨，2030年达到2.85亿吨，需求增长过快导致玉米供需缺口加大，玉米自给率将会从2016年的96%下降到2030年的85%。此外，我国大豆的供需缺口更大，预计2020年大豆进口量为8000万吨，2030年进口量为9000万吨，到2030年我国的大豆自给率将会下降到34%。综上所述，我国粮食产量和消费量（产销量）之间存在着缺口性失衡，预计这个缺口性失衡将会呈现扩大态势，并且在空间上表现出地域性差异。^[202]2018年粮食总产量65 789万吨，比2017年降0.6%，我国的粮食安全仍旧面临挑战，对外进口的依赖程度不断增加。

农业是立国之根本，粮食是农业之根本。促进粮食生产持续、稳定、健康发展，对稳定粮食市场供给和价格，增强粮食市场调控、确保国家粮食安全意义重大。我国粮食生产受耕地、淡水等资源环境约束，连续增产的难度越来越大，进一步增产的空间受限；现阶段粮食供需结构性矛盾日益突出，大豆因产量不足需要严重依赖于进口，稻谷、小麦、玉米则出现结构性和阶段性过剩，普通品种已供给过剩，优质品种仍严重不足。目前，我国粮食生产面临着以下问题：①粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”，反映了在国内外粮食市场形势时刻变化等背景下由粮食价格支持等政策激励形成的注重总量增长模式的不可持续性。②受全球粮食产能扩张、国际油价低迷等影响，国际粮价持续低迷，而国内粮食生产的物质成本、人工成本、土地成本“三本齐升”，国内外粮食价格倒挂，在价格天花板下压和成本地板抬升的双重挤压下，种粮比较效益不断下降，影响了各类农业经营主体的种粮积极性。③长时间、高强度的农业生产引发部分地区对耕地、淡水以及生态等资源的过度开发利用，造成农业资源污染加重、生态环境破坏等，影响了农业资源的永续利用、粮食质量安全的可持续保障以及农业的持续健康发展。④我国对粮食的“黄箱政策”的支持水平已接近WTO规则所许可的“天花板”。未来我国支持粮食生产稳定发展，不能再以提价为手段，政策工具的选择直接面临国际规则的挑战。^[203]

（五）我国企业对外投资的风险问题

随着经济全球化不断的发展和深化，我国企业境外投资越来越多。但由于我国企业缺少跨国经营管理的经验，管理体制尚不适应国际化经营的需要，往往使得企业在“走出去”的过程中遭遇意想不到的风险，这在国有企业中更为明显。

首先，国内缺乏专业的境外投资风险评估机构。目前，国内缺乏专门的海外投资风险评估机构以帮助海外投资企业分析和评估海外投资项目的可行性，企业本身受信息渠道、自身评价或判断能力等方面因素的影响很难正确判断某项目在国外是否具有发展前景。由于部分海外投资企业对投资项目的前期调查不充分、不科学，从而导致项目投资后经营亏损。经营管理风险近年来，我国企业跨国经营虽然取得了一些进展，但与发达国家相比仍相对落后。据不完全统计，我国海外企业中盈利的占55%，其中多为非生产性企业；收支平衡的占28%；亏损的占17%，而且以生产性企业居多。在实施跨国经营决策时，缺乏风险意识和风险制约机制，在投资项目、环境分析、地点选择、合作伙伴选择、经营策略的制定与执行等方面，都缺乏足够的科学论证，因而往往造成重大决策失误，导致国有资产受到严重侵蚀。

其次，我国企业缺乏专业的海外投资人才。我国企业也缺乏一整套适应国际市场竞争需要的人力资源管理机制。许多从事跨国经营的企业还没有建立起现代化的人力资本观念，对人才资源管理的认识仍旧停留在人事制度管理的层次上，导致外派人员专业能力和积极性都不高，远远不能适应当今国际市场竞争的需要。分散化经营与恶性竞争风险使我国设立的境外企业分散化经营现象严重，使得企业不但无法在资本、技术、市场、信息以及生产等方面实现资源共享与互补，甚至反而会引发越来越严重的内部过度竞争。这说明这些企业投资母体之间缺乏联系和合作。企业需要加强和完善公司治理机构，强化企业内部的激励和约束机制，积极培养人才，完善人才管理。发展国际化经营管理，不仅需要金融、法律、财务、技术、营销等方面的专业人才，更需要有战略思想和熟悉现代企业管理的经理人才。目前，我国缺乏熟悉国际规则和东道国市场法律的人才，导致我国企业对外投资面临着法律风险问题。

再次，我国企业境外投资缺乏科学管理和投资决策。在当今经济全球化趋势下，跨国企业都以兼并或建立策略联盟作为发展手段以实现规模效应，而我国企业显然尚未跟上这种跨国经营的潮流。由于我国从事国际化经营的主体主要是国有企业，至今依然存在着条块分割的管理体制，使得海外的国有企业分支公司即使在业务上有相似和交叉之处，也难以进行有效的合作和信息交流。国有企业自身机制与国际上跨国公司的通行体制存在较大差距，限制、束缚了海外企业的经营活力和经营理念，使海外中资企业难以像跨国公司的子公司那样以各种手段进行兼并和联盟经营。在同一项目的竞争中，企业间往往出现竞相压价、恶性竞争的局面，难以建立起战略联盟，这也从内部进一步增大了企业跨国经营的风险。

最后，我国企业境外投资面临着严重的政治风险。中国企业海外投资、贸易和并购，更多的风险不是商业上的而是政治上的。我国企业在发达国家面临着被打压、限制和甚至禁止入市的风险，在发展中国家的投资更是要面对法律制度不健全、政府更迭、社会动荡，甚至战争的各种政治风险。2017年美国新任总统特朗普上任以来，打着美国优先的旗号，为了遏制中国的发展，打击中国2025制造的发展战略，不惜违反国际公约，退出多个国际公约和双边条约，更是违背WTO规则向我国及全世界发动贸易战，以安全问题为由限制我国企业在美国的投资和收购、贸易，通过各种不正当手段打击我国高科技企业，华为被迫撤出美国市场，中兴也几乎被置于死地，虽然最终以巨额罚款换生存，但代价是很昂贵的。企业应在投资前对投资所在国的经济发展状况、政局稳定情况、投资国的法律和对外国投资的优惠政策进行综合评估。境外企业设立后，也应要求海外经理人员及时提供当地各种政策动向的情报，并由专门机构进行分析。评估工作专业性较强，如果企业实力有限，就要注意发挥咨询公司等中介机构的作用。随着我国“一带一路”进程的不断推进和发展，中国企业走向世界是一种必然，但企业应充分做好各种风险防范措施，特别是应对经济风险，更应该合理评估，趋利避害，防患于未然。