宏观调控：现代国家市场经济的基本特征

（一）宏观调控语词的辨析

“宏观”的英文是“Macro”，它来源于希腊文“makros”，原本是“大”的意思。挪威经济学家拉格纳·弗里希（Ragnar Frisch，1895～1973年）最早在1933年使用了“宏观经济学（Macroeconomics）”一词。凯恩斯于1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书奠定了现代宏观经济学的理论基础，建立了宏观经济学的基本体系。经济学界一般认为，宏观调控（Macroeconomic Control）等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求、总价格、总就业量等，手段是货币和财税等。^[50]西方没有宏观调控、宏观调控法、宏观调控权等相应的概念，这些概念是我国特殊背景下的产物，但并不意味着属于我国所独有。相反，宏观调控是一切现代国家市场经济的共同基本特征。^[51]“宏观调控”一词最早出现于1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》中规定了“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等”。1989年第七届全国人大第二次会议《坚决贯彻治理整顿和深化改革的方针》的政府工作报告中指出：建立健全必要的经济法规以及宏观调控体系和监督体系，积极推进社会主义商品经济新秩序的建设。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调”。我国1993年《宪法》第15条增加规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”。在此之后，宏观调控作为国家干预宏观经济的方式已经被我国宪法确认。随着我国市场经济的改革发展，宏观调控相关理论研究和实践运用也不断深化和发展。2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对宏观调控体系做了如下的表述：进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。2011年，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在阐述“加强和改善宏观调控”时指出要加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性，合理调控经济增长速度，更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快地发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，实现经济增长速度和结构质量效益相统一。2015年10月26日至29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）规定了创新和完善宏观调控方式、手段、目标和范围。规定“创新和完善宏观调控方式。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控，采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调，更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控，稳定政策基调，增强可预期性和透明度，创新调控思路和政策工具，在区间调控基础上加大定向调控力度，增强针对性和准确性。完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性。运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。”

综观我国不同时期关于“宏观调控”的表述，与西方经济学中的宏观经济从内涵和外延上都不尽相同。在我国，经济学界关注得较多的宏观经济调控，通常与政府规制、管制、调控、监管经济的不同方式不作区分，一般将政府所有的“经济干预行为”都概括为“宏观调控”。^[52]因此，“宏观调控”经常被认为是具有中国特色的，用来诠释中国经济发展和改革过程中政府解决重大经济问题，以及政府与市场之间关系的一个重要的关键词。不论是从实践中的宏观调控措施，还是从宏观调控的语源和发展都可以看出，我国的宏观调控具有以几点内涵：①宏观调控是国家维护经济秩序的重要手段。不论是对宏观经济领域的经济秩序的直接调控，还是微观经济领域通过经济政策鼓励、限制和禁止来引导经济秩序进行间接调控，以及对特别产业进行专门监管，都旨在维护国民经济秩序稳定和谐的发展。因此，我国法律文件和实践中的宏观调控是广义上的宏观调控，虽然根本上还是侧重从总量或全局上来干预国民经济的发展，但也包括政府对各种经济秩序的干预行为，不同于西方宏观经济学中的宏观经济政策。②宏观调控既调整“总量”，也调整“结构”，不仅“谋全局”，也“谋一域”。^[53]我国的宏观调控不仅是运用计划、财政政策和货币政策等对经济总量进行调控，也包括通过各种产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等经济政策和行政措施对产业结构和地域经济秩序进行引导和调节。③宏观调控的复合性。根据2015年中共中央第五次全体会议审议通过的《建议》中“创新和完善宏观调控方式”的规定：首先，多种调控方式。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求来完善宏观等多种方式来调控经济。其次，多种调控手段。采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调的调控手段，完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性，运用大数据技术，提高经济运行信息及时性和准确性。再者，多种调控目标。注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境的调控目标，并依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控，稳定政策基调，增强可预期性和透明度，创新调控思路和政策工具。最后，不同领域的特别调控。减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。因此，我国的宏观调控除了宏观经济政策的调控，还包含国家或政府直接或间接干预微观经济和特别产业经济领域的市场行为的调控，国家调节经济的目标方面，还包括总供给、经济结构、产业结构的调节；在调控的手段和工具方面，还包括投资、产业、土地、补贴等经济手段和工具以及必要的行政手段治理经济，与西方国家的宏观经济政策又是不同的。^[54]

任何单一产品、单个市场的问题，都是微观问题，政府对这类问题进行干预有时具有一定的合理性，但这是微观经济的政府干预而不是宏观经济领域的调控，根据政府在微观经济领域的作用和采取的多种行政措施，政府在微观经济领域的干预行为可称为政府管制或调节行为，强调政府对市场经济秩序的管理和规制，有别于宏观经济领域的宏观调控，不仅管制的经济目标多，手段也是多样化的。因此，宏观调控是一种政府干预，但并非任何政府干预都是宏观调控。目前，国内主流观点对二者未加严格区分，只要是政府实行的经济干预都叫宏观调控，不论哪个行业、哪种产品出现了诸如短缺、过剩、价格波动等不合意的情况，都要求政府对之“加强宏观调控”。^[55]实际上这种对微观经济的干预，也是政府（国家）通过经济政策对产业经济或区域经济进行的行业的或是局部的经济的调节，虽然与西方的宏观经济领域的调控在范围上有所不同，但也是从特定行业或区域的经济总体出发采取的调控措施，目标也是为了维护经济秩序的稳定和协调平衡，与微观经济的市场规制以个体经济为目标不同，是广义上的宏观调控。因此，广义上的宏观调控指为了特定的经济目标，利用经济政策、经济法规、信息导向、规划引导和必要的行政手段对市场经济的有效运作发挥调控作用，对国民经济秩序的各个环节进行干预，通过调控把商品生产、交换、分配、消费诸环节紧密结合起来，既解决商品价值实现问题，以活跃流通促进生产，又解决消费需求问题，以繁荣市场保证消费，维持经济秩序的和谐稳定。但在我国实践中，由于宏观调控是广义上的，因此其宏观调控的目标是对整体经济秩序而言，既有微观经济秩序和特殊产业的经济秩序中的政府干预，也有宏观经济秩序的调控。政府既可以采取宏观调控，也可以采用非宏观调控的措施和手段进行经济干预。^[56]一般情况下，狭义上的宏观调控指政府运用法律、经济和行政等手段对宏观经济领域的经济运行状态和经济关系进行调节和干预，以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展。在我国学界和具体实务中，都没有严格区分广义和狭义上的政府对市场经济的调控，一般总把宏观调控与政府调控、政府干预相提并论。因此，应区分在不同的语境中对宏观调控不同表述的内涵，但本书中若没有特别说明，宏观调控主要是指狭义上的。(www.xing528.com)

（二）宏观经济与宏观调控

“宏观经济”一词一般认为是1933年由挪威经济学家拉格纳·弗里希在建立“宏观经济学”时所提出。所谓宏观经济，即宏观层面的国民经济，指总量经济活动，即国民经济的总体活动。宏观经济包括一国国民经济总量、国民经济构成（主要分为GDP部门与非GDP部门）、产业发展阶段与产业结构、经济发展程度（人类发展指数、社会发展指数、社会福利指数、幸福指数）。宏观经济是指整个国民经济或国民经济总体及其经济活动和运行状态，如总供给与总需求、国民经济的生产总值及其增长速度、国民经济中的主要比例关系、物价的总水平、劳动就业的总水平与失业率、货币发行的总规模与增长速度、进出口贸易的总规模及其变动等。宏观经济的主要目标是高水平的和快速增长的产出率、低失业率和稳定的价格水平。对于宏观经济学定义，美国经济学家夏皮罗（E.Shapiro）认为宏观经济学考察的是国民经济作为一个整体的功能，包括国民经济中物品与劳务的总产量和资源的总利用量是如何决定的，以及引起这些总量波动的原因是什么。美国经济学家詹姆士·托宾（James Tobin）认为宏观经济学的重要任务之一就是要表明如何能够运用中央政府的财政工具和货币工具来稳定经济。美国经济学家罗伯特·萨缪尔森（Robert A.Samuelson）说，宏观经济学是根据产量、收入、价格水平和失业来分析整个经济行为。宏观经济学把社会的经济运行看成一个整体作为研究对象，考察和研究整个社会经济活动的总体经济问题、总体因素、总体经济问题相应的各个总量以及各个经济总量的相互作用关系等问题。因此，宏观经济学的重点在于研究国民经济总过程中的经济活动，如国民收入、就业水平、价格水平等经济总量是如何决定的、如何波动的，故又被称为总量分析或总量经济学。因此，宏观经济学所研究的宏观经济政策是为国家干预经济服务的，宏观经济理论要为这种干预政策的制定提供理论依据。而政策问题包括政策目标和政策工具，政策目标是通过宏观经济政策的调节所要达到的目的，而宏观经济政策工具则是在这些干预过程中政府所采取的具体措施。^[57]

所谓宏观经济的调控，也就是狭义上的宏观调控，指的是政府运用宏观政策调节宏观经济秩序，对社会总供给、总需求、总的价格水平等经济总量进行的调节和管理，它的基本工具是政府的财政政策和货币政策。因此，宏观政策主要有货币政策与财政政策两类，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观经济调控的基本特征和要求是：总量控制，经济协调发展，管而不死。国家的宏观经济政策受两方面因素支配：一是经济政策目标，二是政策制定者的信念或社会哲学。这两方面因素分别回答的是宏观调控“要做什么”和“能做什么”。从我国的“宏观调控”词语的起源及其发展可以看出，我国在宏观经济领域运用财税、金融、货币等经济变量手段和工具调节经济总量维护经济秩序的宏观调控与西方国家的宏观经济政策的含义几乎是同一的，也就是说我国狭义上的宏观调控其实相当于西方国家的宏观经济政策。经济政策目标包括短期目标和长期目标，其中最重要的目标是经济稳定和经济发展。政策制定者的信念则是根源于对现行经济制度和（或）经济体制的性质、特征和优势的认识。一般说来，经济政策目标是可变可调整的，特别是短期目标，但是政策制定者的信念则是相对固定的，不易变化的。^[58]因此，在宏观调控“充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配”五大目标内，国家和政府不论采取何种手段和措施进行宏观调控，均需要符合其中的一个或者多个目标；相应地，国家进行宏观调控立法也应该是以该目标为指向的，这也是宏观调控政策措施以及相关立法统一协调的重要保证。宏观经济是宏观调控的对象，宏观调控是维持宏观经济运用的调节手段和调节机制，是维护宏观经济秩序，实现资源的优化配置，为微观经济运行提供良性的宏观环境，使市场经济得到正常运行和均衡发展的过程。