人民调解法的制度设计及适用范围研究

(一) 人民调解概述

调解作为化解利益冲突、促进社会和谐的有效方式，在中国已经运作了数千年，它不仅承载着传承传统文化和发挥社会功能的历史重负，而且作为一种制度文化深深影响着我国民众的社会价值观，成为世界法律文化中极具中国特色的部分。在信奉儒家学说的中国，人们特别倾向调解，而不是诉讼，而且这种偏爱调解的倾向在很大程度上一直延续至今。

从根本上说，解决社会矛盾纠纷有两种方式: 一种是他律方式，如诉讼、仲裁等; 另一种是自律方式，如调解、和解等。调解又可分为诉内调解和诉外调解。诉外调解有两种: 一是行政调解，指法律赋予调解职能的国家行政机关的调解; 二是人民调解，乡镇、街道、社会组织人民调解委员会根据《人民调解法》进行的纠纷调解。

人民调解制度就是在传统民间调解思想的基础上所进行的一次制度创新。该制度最早在土地革命时期的苏区实行，既吸纳了传统调解制度讲究说服教育、化解矛盾、提高效率、节约成本等优势，又赋予了其群众动员、政治教育，甚至社会再组织等新的社会治理功能。[44]人民调解是具有良好组织基础和社会基础的纠纷解决机制，人民调解担当起非诉讼纠纷解决机制角色。

人民调解制度是在古老的民间调解的基础上发展而来的，当前人民调解制度正经历了一个制度重构和创新。调解重构的背景是复杂的，既有原有调解制度功能上的不适应，也有伴随法治理想主义产生的以法院为解纷中心的理念所造成的制度挤压与衰落。当理想化的法治主义带来了诉讼激增和高昂的成本负担等一系列现实问题时，当国外关于替代性解纷机制的知识为国人再启智慧时，调解制度的再兴就成了必然的方向。[45]

我国关于人民调解的立法规范进程，从1989年至今陆续出台了一件法律、一件行政法规、两件部门规章、三件司法解释[46]。2002年，最高人民法院在《人民调解若干规定》中首次赋予了调解协议具有民事合同的效力。2010年8月出台的《人民调解法》是对人民调解制度的总结定型，它以法律的形式对人民调解委员会、人民调解员、人民调解程序和调解协议进行了完善的制度设计和规范调整。其中，最突出的亮点在于赋予了调解协议一直以来在效力问题上缺乏约束力的现实问题，以法律的形式认可了合法成立的调解协议具有法律约束力，同时，设计了司法程序对调解协议的司法确认，通过司法确认的调解协议又赋予了它具有司法强制执行的效力。对调解协议在最终约束力的效力问题上和履行的法律保障机制上做到了有益的制度设计。从制度上和法律上实现了对人民调解这种解纷机制的支撑和推动，标志着人民调解工作从此步入规范化、法制化的发展轨道。

我国关于人民调解的组织机制，《人民调解法》根据发展实践，增加了人民调解的组织形式，一是农村村民委员会、城市(社区) 居民委员会设立的人民调解委员会; 二是乡镇、街道设立的人民调解委员会; 三是企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会; 四是根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。这样规定，进一步明确了人民调解组织的多种形式，适应了市场经济发展和民间纠纷的特点，有利于更加及时地化解民间纠纷，维护社会稳定。关于人民调解制度的系统运行机制，包括纠纷登记制度、统计制度、文书档案管理制度、回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度、请示与汇报制度、纠纷移交制度等。[47]关于个案调解的程序机制包括受理纠纷、调查分析纠纷情况、对当事人进行说服劝导工作、促成当事人和解并达成调解协议、调解协议的履行。对于人民调解的程序，确定步骤和方法的同时，要简便易行，讲究实效。

(二) 人民调解的适用范围

《人民调解法》对人民调解的界定，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解的适用范围就应该是民间纠纷。民间纠纷的外延范围应当是人民调解制度的适用范围。立法上通过否定式的概括排除界定其适用范围，即人民调解委员会不得受理调解下列纠纷: (1) 法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的; (2) 人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。换言之，只要法律上没有禁止的领域就是民间调解的范畴，这承袭了私法权利存在范围的法理。

(三) 人民调解对权利救济的意义

(1) 人民调解制度能够快速低成本地解决民间纠纷，缓解法院的诉讼压力; 能维持当事人之间社会和谐关系，促进和平对话;能较好地将国家法与民间法有效地结合起来。

(2) 积极调解民间纠纷，深入开展社会矛盾的防激化工作，大力开展法制宣传和道德教育，努力与基层各项民主法治建设工作相结合，深化人民调解工作的社会效果。[48]伴随着社会转型，人民调解已在一定程度上从政治动员与纠纷解决的双重目标转向以纠纷解决为指向的现代纠纷解决机制。“与毛泽东时期相比，高度政治化的运动型纠纷处理方式……在改革时期基本绝迹。”[49]人民调解的方式、程度及其对调解活动的影响等都包含着其对所处社会结构和自身利益的权衡。将人民调解视为一种基于利益而处于对立结构上的纠纷相对方之自治活动。

(3) 社会转型期，在实体规范缺失或是不完善时，人民调解能通过纠纷的解决，使人们形成新的行为预期，培养新的社会角色，形成新的实体规范，最后重塑社会整体价值。具体而言，可以将日常沟通的规则和程序规范以更有利于当事人方式予以整合，使潜在的纠纷得以外显，扩大对程序法的需求，以此来发展程序法规则; 基于个别纠纷的具体情况，对权利关系作出判断，促进实体法的具体化; 促进对法律制度的反思和纠纷当事人的反思，积极调和实体法和纠纷当事人的主张。人民调解在转型期的新规范形成中起到了潜移默化的作用。

(4) 培养自治秩序。人民调解可培养行业组织和自治团体。西方的现代化能发展是因为中世纪以来就培养了大量的行业组织如商人协会、手工业组织、银行业协会等，每个行业都有其职业伦理，这正是我国所缺乏的。人民调解制度的存在可以让行业组织不断成长。目前的人民调解组织分布在各大型企业中，附属于工会之下，行业中各个企业之间的调解组织并未正式规范起来，行业之间的大调解也没有建立。通过建立这些组织培养起真正的民间组织和行业组织，形成共同体自律机制，将公民的自治精神培养起来，使这一个个团体真正成为社会的“公共领域”。共同体能缓解国家与个人的对立，通过众多中间团体与国家强大的政治势力相抗衡，防止国家权力对个人的异化。中间团体的存在也是社会达成共识的前提和保证，这样的团体的存在可谓是社会的中流砥柱。

(5) 调解能树立新的价值体系，增强内在凝聚力，促进社会和谐。转型期的社会，国家的法律仍是作为主导的价值和基轴，当事人在调解中互相学习，在面对面的状态中互相熟识，缩短了陌生人之间的关系距离，形成共同的价值，从而又会选择非正式的纠纷解决机制，形成良性循环机制。如目前正在提倡的在经济开发区、商品集散地、城市外来人口较多的居住区、城乡交叉地带、大型集贸市场等区域和行业中设置人民调解即是将这种理论付诸实践的表现。这种通过不断的缩短关系距离的方式，能加强社会内部的联系，增加社会内在的凝聚力，通过这一个个社会组织“和风细雨”般温情的调解，在一大堆的麻烦事的解决中，增进了感情，重塑新的价值体系，维系社会共同体凝聚力，成为社会健康发展的积极因素。

(四) 人民调解制度的不足[50]

1. 调解员队伍素质不高

调解队伍素质不高主要表现在: 一是调解队伍文化程度偏低和年龄结构不合理。《人民调解工作若干规定》第14条规定，“担任人民调解员的条件是: 为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”。《人民调解法》规定，人民调解员应当公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。人民调解员的现状却是参差不齐、不尽如人意，受教育水平普遍较低，调解人员结构也不合理，年龄普遍偏大，新生力量不足。调解员队伍的选拔产生不规范，调解过程缺乏监督，调解的公正性和权威性受到质疑。二是调解工作方法陈旧。在调解方法上还停留在说教和情感影响上，不能解决问题，在处理一些复杂纠纷或财产争议纠纷时，不能使双方当事人信服接受。三是基层的人民调解员和司法助理员队伍不稳定。人员调整频繁，不能专职专用。四是缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了调解工作的发展。

2. 政府扶持力度不够

调解作为低成本的解纷机制，也是有成本的。调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。在过去很长时间里，人民调解员的补助、办公和培训等三项费用很难落实。同时，政府对调解缺乏近距离的业务指导。一些乡镇仍然是依靠司法所孤军作战，致使一些疑难复杂纠纷无法圆满解决。基层政府的组织构成和工作方式仍是传统的宏观式的制度性指导，没有将重心下移，未能提供纠纷处理的法律需求供给。

3. 制度衔接不完善

随着传统单位组织的解体、变迁，旧的单位组织发生转型，新的组织形态正在形成，当前政府在各种类型的社会组织、社区、社团、行业、协会中建立相应维稳办公室和纠纷解决机制——调处中心。但“大调解”的工作机制还未有效衔接和配合。如人民调解工作基本还停留在传统的邻里、家庭纠纷的调处上; 地区、部门、行业之间的调解工作还缺乏有效配合，等等。同时，行政机构对调解的工作指导和衔接有时也出现过激现象。司法机关与调解的衔接有错位现象，有些法院法官陪同调处中心人员下基层调处纠纷，客观上是变相的司法提前介入行为，就有可能影响人民调解解决纠纷过程中所特有的平等对话协商的氛围以及当事人处分自己实体权利的自愿程度。还有的法院把人民调解演变成诉讼的前置程序，法院把与调解组织的关系理解成上下级关系，没有充分尊重当事人对纠纷解决途径的选择权。

(五) 人民调解制度的完善[51]

1. 转变调解理念

中国调解制度的现代转型是在现代法治精神浸润下，市场经济和全球化大背景下发生的，重构的理念和价值取向应服务于保护个人权利的程序规范的建立和培育公民社会的目标。调解制度曾在古代社会承担儒家思想的传输工具，协调天理、人情、国法之间的冲突，将儒家的观念温和地灌输给乡民社会，从而实现了大传统与小传统的融合，维持身份社会基本的“礼法”，充分贯彻德主刑辅的社会治理模式，实现小农社会的休养生息、无为而治的低成本的运作。它与农业社会的重伦理、保守与封闭的状况相适应。

从新中国建立至改革之初，面对统一国家权力、全面调动社会资源实现中央集权的历史任务时，调解不得不充当全能国家的统治工具，承担着政治动员、思想教育和凝聚集体主义精神的职能。这一时期的调解反映了一种企图超越西方与苏俄模式的现代化理想，但也因负载了太多法治简单理想主义者的梦想而严重偏离实际。在这一历史背景下的调解呈现出强大的意识形态特征，力图将一切矛盾都上升为政治冲突，这不可避免地造成了对人的压制和意识形态对人全面的钳制。

今天的调解，其价值取向应不同于计划经济时代的集体主义取向或国家主义取向，而应服务于现代公民社会或是建构公民社会的一种途径，着重实现市民社会共同体之治，从而使法律规则之治与社会的自治并行不悖。调解的这种理念也是符合法治内在精神的。法治社会是一个多元化的价值理念、多元化的行为模式和谐共存的社会，必然要求提供多元化的纠纷解决方式。现代法治国家应能够容纳各种社会权力及其组织形式的存在。多种权力相互博弈，共同营造一个宽容、和谐、生机勃勃的多元社会。调解制度通过扩大法律的利用，让社会各种资源 (包括权力) 在调解制度中相互博弈，拓展实体规范，将社会规范上升为国家规范，实现现代社会有效治理。调解程序所体现的对主体的尊重、自愿、平等、参与的精神，有利于现代公民责任感的树立，培养公民的民主参与意识，形成市民社会共同体和培养新的人际关系，因此调解不应被看成是审判制度的补充作用，而应被理解成现代有效治理方式之一。调解是法治的应有含义。

2. 加强资源整合

纠纷的解决牵涉到方方面面，司法、行政、社会自治组织都有解决纠纷的能力，如何在这三者之间进行资源整合，充分发挥各自的优势，弥补相互的不足，从不同角度满足了不同的纠纷解决需求，显行非常重要。

加强行政机构与调解组织的协调。政府应加大对调解的资金支持。政府通过资金投入既维护了调解的生存和发展，保证其正常运转，又能够使其坚持不向当事人收费，使老百姓更乐于选择这种低成本的纠纷解决方式，避免腐败与不公正。同时还能保持人民调解的独立自治地位。政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用，在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下，通过资金投入提供其生存发展的条件，通过出资“购买”，由政府资助扶持鼓励调解的积极作用与发展，从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式，促进纠纷解决机制的多元化。同时使人民调解的民间性和社会性与政府的行政解决有了明确的区分，符合小政府大社会的治理原则。

加强法院与人民调解的整合。基层法院应实现对人民调解组织的业务指导。根据民事诉讼法第16条和人民法院组织法第22条的规定，各级人民法院一定要高度重视，切实改进和加强对人民调解委员会工作的业务指导，努力探索在新时期指导人民调解委员会工作的新方式和新途径。

3. 完善调解的具体制度建设

除了解决立法问题和整合外部资源时，还应做好调解内部具体制度的建设，主要解决的是队伍建设和调解程序规范化两个问题。对于队伍建设，一方面，是促进调解人员的专门化。开展多种形式的法律法规的培训，提高现有的人民调解员的文化素质和法律素养，并加强其后续力量的发展。人民法院应对调解员进行定期培训和日常案件的培训。实行人民调解指导员制度，针对日常具体案件进行指导。人民调解指导员与调处中心和人民调解委员会建立正常的工作联系，以增长法律知识、强化调解技巧、提升调解艺术。同时，应当设立类似于司法考试的资格准入制度，进行岗前培训、持证上岗以及定期考核制度，从根本上保证人民调解员的素质。年轻的优秀的法律人才加入到大调解工作。另一方面，建立完善的考核、评比制度。抓好基层组织的基础规范、标准、规章制度的建设，建立完善的激励机制和职业道德规范。

需要强调的是，人民调解与民间调解是两种不同的纠纷解决制度，但是人们常常将二者等同视之。民间调解不具有国家制度化的规范，体现的是纯正私权领域的交往协商和权利处分，民间调解的组织机构不纳入到国家行政管理和法治化的制度体系之中。但是人民调解制度是从我国历史上的调解传统和民间调解的基础上发展而来的，具有制度化水平较成熟，组织机构纳入到社会公共管理体系之中的特质，有专门的国家层面立法—— 《人民调解法》对之进行规范和引导运行。人民调解协议在性质上被赋予民事合同的效力[52]，而且经过法院司法确认的调解协议具有法律强制执行力。这些都赋予了人民调解制度在公共领域的价值功能。在当代新公共管理运动的理念下，公共行政的范畴包括了除传统国家行政之外的社会公行政，行政法的调整范畴也涵摄了社会公共行政领域，人民调解制度成为社会公行政领域中的权利救济机制，成为社会维稳行政主体在预防、解纷、调处各种社会矛盾中主要的行为方式和活动形式。因此，人民调解制度就必然成为维稳行政中社会组织发挥权利救济功能的重要机制。当然，我们应当看到，古老的调解制度在中国正在经历一场制度重构。人民调解制度它既不可能是古老民间调解的简单复兴，也不会是毛泽东时代行政整合手段的再现，它将是一种按照现代法治精神运作的，以解纷维权为功能的，以建设民主、公正、和谐的公民社会为长远使命的新型制度。

总之，在社会危机防治行政领域，应当健全社会纠纷多元解决机制体系，也就是说，应该有各种解决矛盾的渠道，包括当事人和解、第三人居中调解、民间调解、人民调解、行政调解、行政信访、行政申诉、行政复议、行政补偿、劳动人事仲裁、行政诉讼等。但是，司法诉讼应该是矛盾纠纷解决的“最后一道防线”。也就是说，应该让其他矛盾纠纷解决机制解决大部分矛盾，只有在穷尽了其他救济途径仍然不能解决的时候，才借助于国家司法权来解决。因此，对于大量日常生活和行政活动中产生的社会矛盾纠纷，在社会管理活动中社会主体和政府主体通过民间的、行政的解纷机制来达成社会矛盾和纠纷的化解和消除，有效地将大量矛盾解决在行政基础运行层面，使各种解纷机制与司法诉讼协调发展，对于国家来说，有利于多中心网络结构的社会构建，促进公民社会与国家共同的成长和发展。

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[51] 秦志斌. 对人民调解制度重构的思考. 警官文苑，2008 (1): 42-45.

[52] 最高人民法院2002年颁布的《关于人民调解协议的若干规定》和司法部《人民调解工作若干规定》明确了经人民调解委员调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。最高人民法院2009年颁布《若干意见》再次确认了人民调解协议的民事合同性质，并赋予经司法确认的调解协议可由人民法院强制执行。