劳动人事仲裁合并，聘任公务员纠纷解决

(一) 劳动人事仲裁概述

劳动争议仲裁制度，从新中国成立以来就开始有之。新中国成立初期，民族资本主义工商业依然存在，劳资纠纷不断，不仅影响生产、经营的正常秩序，而且影响正常经济秩序和社会生活。为了适应经济发展的需要，劳动部出台规定设立了劳动争议处理机构。随后经历了高度计划经济时期的中止时期，公有制经济成分占有绝对比重，企业经营管理行政化，劳动争议极度降低。1957年，劳动部发布了《关于撤销劳动争议仲裁委员会的通知》。改革开放以来，劳动仲裁制度恢复和发展。1987年，国务院发布《国营企业劳动争议处理暂行规定》，使中断30年的劳动争议仲裁制度得以恢复。[36]此后，又相继出台了《企业劳动争议处理条例》、《劳动争议仲裁委员会组织规则》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》。随着社会主义市场经济的建立，劳动关系日益复杂，劳资矛盾日趋尖锐，劳动争议频繁发生。为了更好地维护劳动者权益，2007年，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》相继出台。新的《劳动仲裁法》在制度上弥补了原有劳动仲裁的不足，在劳动争议处理程序中作出重大改革和创新，使该制度不断完善。

有关人事争议仲裁制度，源于我国劳动法本身存在的缺陷以及传统的劳动、人事分治的二元管理模式。我国经济的高速发展，我国人事结构已由国家统管转为社会化的人事管理的新型结构。面对经济转型的需要和新形势下的人事管理模式已经转化为聘用模式后随之而来的，出现了多样化的人事纠纷，公民劳动人事权利的及时救济已成为社会稳定的必要条件。人事部于1997年出台的《人事争议处理暂行规定》力求能有效地解决上述问题，建立新型的人事权利救济体系。建立了我国的人事仲裁制度，但是该制度人事仲裁案件不能进入司法受案范围，剥夺了公民的诉权，诉权是宪法赋予公民的基本人权，有悖于“有权利必有救济”的原则。为此， 2003年，最高人民法院颁布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(以下简称法释［2003］13号) 以期解决相关人事纠纷，将司法救济手段作为解决人事争议的最后途径，将劳动仲裁制度引入到了人事仲裁案件处理中，使人事争议的解决终于有法可依，结束了人事争议的解决长期无法可依的困窘。[37]

劳动、人事争议仲裁合二为一则是在2010年1月，人力资源和社会保障部颁布的《劳动人事争议仲裁组织规则》。《组织规则》中明确提出“劳动人事争议仲裁委员会由人民政府依法设立，专门处理劳动、人事争议案件”。至此，标志着原有的劳动争议仲裁委员会和人事争议仲裁委员会合并，处理劳动或人事争议案件。仲裁委员会统一称为“劳动人事争议仲裁委员会”。

(二) 劳动人事争议仲裁的适用范围

我国《劳动争议调解仲裁法》适用的范围是: 中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的劳动争议。2010年，劳动、人事争议仲裁合二为一，即将原有的人事仲裁适用的对象范围并入到了劳动争议仲裁的适用范围之内，需要对劳动者做应有的法理解释和司法解释。劳动者不再指体力劳动者，用来指称脑力劳动者的概念在我国长期以来使用“知识分子”，但事实上这个称谓在当前时代已经不再适合。

1997年的《人事争议处理暂行规定》的受案范围: (1) 国家行政机关、人民团体、事业单位与其工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议; (2) 事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议; (3) 企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议; (4) 依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。

劳动人事仲裁的受案范围，是对劳动者进行扩大解释，将原有人事争议仲裁调整的内容纳入劳动争议仲裁的调整范围之内。聘任制的公务员属于劳动人事仲裁调整的对象，但排除通过考试而担任公务员职务的人员，其所发生的公务员权利纠纷可以通过行政申诉由国家机关有关部门解决。

(三) 劳动人事争议仲裁对权利救济的意义

(1) 有利于进一步整合劳动争议仲裁和人事争议仲裁资源。根据政府机构改革的要求，分别由原人事部和原劳动和社会保障部管理的人事争议仲裁和劳动争议仲裁从体制和制度上需要进行整合，通过制定《组织规则》规范整合后的仲裁委员会及其办事机构的运作与管理，最大限度地节约仲裁资源，方便当事人。遵循《劳动争议调解仲裁法》仲裁委员会组成三方原则的基础上，整合了劳动争议仲裁委员会和人事争议仲裁委员会，扩大了代表组成范围，使其更具有广泛性，从而加强了仲裁委员会的建设，加强了仲裁委员会对仲裁办案的领导力量。整合后的劳动人事争议仲裁机构将具备更充实的资源和办案力量，及时有效地应对激增的争议案件，维护劳动关系的和谐具有积极意义。[38]

(2) 将劳动关系与人事关系视为同质关系，有利于对劳动者的权利同等保护。劳动关系的本质，是劳动者与用人单位包括企业、事业、国家机关、社会团体、个体经济组织之间围绕劳动而发生的各种经济关系。人事关系在本质上仍属于劳动关系的范畴。法律上统一劳动关系和人事关系两个概念，则可以避免出现公民权利不一致的状况发生。因为公民权利的平等性，决定了劳动权利的认同与保护具有一致性。劳动人事关系的统一，打破了知识分子和劳动者的界限，将原具有显著计划经济下特征的称谓抛弃，在市场经济发展的大潮下，不再有知识分子和劳动者之分，权利保障上实现公民权利的平等。(www.xing528.com)

(3) 将人事争议纳入到制度化程度较高的劳动争议仲裁制度下，有利于弥补原有人事争议仲裁法律规范缺失或缺少上位法的合法性危机的问题。人事仲裁所依据的大多是人事部和各地方政府人事行政部门所制定的人事政策法规，相互之间难以协调甚至互相矛盾，缺乏系统性、逻辑性和稳定性。同时，人事争议的受案范围过于狭窄。尚未将劳动者在劳动过程中发生的工资、福利、社会保险、解除合同的补偿等纠纷纳入到人事仲裁之内，但这些都属于劳动法所调整的范畴，人事仲裁纳入劳动仲裁，其保障的范围就相应的扩大，有利于对人事争议当事人的利益保护。将《劳动法》及《劳动争议调解仲裁法》引入人事争议解决途径，使此类问题的解决终于有法可依，结束了人事争议的解决长期无法可依的困窘。

(四) 劳动人事仲裁制度的不足

(1) 仲裁体制的根本问题仍没有解决。2007年，新《劳动争议调解仲裁法》在仲裁机制上的一大亮点是，对追索劳动报酬、经济补偿等数额在12个月内的劳动争议、执行劳动标准的劳动争议这两类案件规定了实行“一裁终局”的裁决机制。虽然在一定程度上突破了强制仲裁制度，但这毕竟仅限于个别情况，“一裁终局”的适用范围过于狭窄，从根本上说并未动摇强制仲裁制度的根基，也没有改变当前一般劳动争议必经的“仲裁前置”、“一裁二审”的繁复程序。

(2) 劳动仲裁委员会不具有独立性。仲裁委员会兼具“行政性”和“准司法性”特点，性质模棱两可。有时当地政府会对劳动争议处理进行行政干预，有时劳动争议仲裁机构的经费无法保证，劳动争议仲裁机构依附于劳动保障行政部门，无法真正做到独立。

(3) 仲裁免费，经费难以保障“劳动争议仲裁不收费”带来的另一个现实问题是经费的来源问题及仲裁机构的生存问题。新法规定仲裁机构的经费由财政予以保障。可是财政怎么来保障呢? 新法并没有具体回答。兼职仲裁员没有基本的工作报酬，连基本的生活都难以维持，很难想象他们还有精力去主持仲裁。

(4) 仲裁门槛降低，滥诉现象突出新法虽然方便了劳动者维权，但是滥诉的现象比较严重。由于仲裁不用缴纳费用，有些劳动者不经过思考，不顾及时间和精力，一旦有争议便向仲裁机构申请仲裁。有些劳动者甚至还抱有对企业报复的想法申请仲裁，而实际上企业可能并不存在违法行为。有一些用人单位表示，新法的实施只保护了劳动者而没有保护用工者，给用工一方带来前所未有的巨大压力。[39]

(五) 劳动人事仲裁制度的完善

(1) 修正仲裁与诉讼的关系，实行裁审分离。尝试建立“或裁或审、各自终局”和“两裁一审”相结合的模式，即或裁或审和特别的审判专属管辖制。即当劳动争议发生后，当事人既可以向有管辖权的仲裁机构申请仲裁，也可以向法院起诉，但当事人只能选择其中之一。选择仲裁的，不得就同一案件再向法院起诉，仲裁经两级仲裁委员会裁决后成为终局裁决; 选择起诉的，不得就同一案件向仲裁机构申请仲裁，争议经两级法院审理后成为终局判决。同时，可以对争议案件进行适当的分类，不同的案件交由人民法院或仲裁机构分别审理，这样可以对案件进行适当的分流。[40]但是法律明确规定一些例外情况，比如说，仲裁程序不符合法律规定、仲裁员徇私舞弊等。即使仲裁裁决已做出或裁决已生效，当事人都能向法院申请再审。对于那些标的数额大的争议或涉案人数多、影响面大的集体争议必须交由法院专属管辖。[41]因为“劳动争议仲裁制度在各国的实践表明，劳动争议仲裁并非是争议解决的关隘和必经之路，实行强制仲裁的范围大多被严格控制在影响公共利益和社会秩序的范围内的劳动争议”。[42]

(2) 将劳动争议仲裁的管辖按照民商事仲裁管辖制度进行改革。由于劳动争议仲裁与民商事仲裁存在一定的相似性，因而劳动争议仲裁可以进一步地探索向民商事仲裁制度设计上靠拢。在劳动争议仲裁管辖问题上，劳动争议仲裁委员会随民商事仲裁委员会的设置而设置，取消地域管辖和级别管辖，使管辖权的确定简单明了，易于操作。改变劳动争议仲裁委员会依附于劳动保障行政部门的现状使其真正成为一个独立运作的部门。

(3) 创建劳动仲裁的监察制度《仲裁法》中关于劳动争议仲裁监督制度仍是个空白，应尽快建立健全。比如，完善内部监督机制，劳动争议仲裁委员会应该成为中国仲裁协会的成员，由其对各级仲裁委员会进行管理和监督，通过内部监督达到行业自律。人民法院进行司法监督，学习民商事仲裁的做法，发挥法院对劳动争议仲裁进行司法监督的作用。群众监督，积极鼓励广大群众参加仲裁旁听、公开审理等，广泛接受群众监督。[43]