行政补偿制度的重要意义

(一) 行政补偿概述

行政补偿又称行政损失补偿或公法上的损失补偿，行政补偿制度是指行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则，对遭受此损害的相对人给予合理补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人利益的必要制度。作为一项近代民主制度，行政补偿制度是在资产阶级取得革命胜利后，逐渐建立和发展起来。1789年，法国著名的《人权与公民权利宣言》首次确立了“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”。随后，世界上很多国家以宪法或法律的性收益明确规定政府的补偿责任。我国于2004年颁布的宪法修正案将“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。修改为，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国行政补偿制度的宪法依据和来源。尽管我国宪法对行政补偿的确立较晚，但在2004年宪法修正案之前，我国的相关法律和行政法规都已经有行政补偿的规范性规定。如国务院于1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》、《国家建设征地土地条例》对征用标准、补偿条件、补偿额度都有具体的规定。[29]1986年，又制定了《土地管理法》对土地征收补偿作了更具体的规定，此后，《土地管理法》、《中外合资经营企业法》、《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等都对行政补偿作出了规定。在资源管理领域建立了比较完善的补偿制度。此外，还有《长江三峡工程建设移民条例》、《城市房屋拆迁管理条例》，等等。

(二) 行政补偿的适用范围

行政补偿的范围，各国规定不一，往往与自身社会发展的阶段和经济水平相适应。行政补偿是因国家合法行使公权力行为所致的损害给予的补救，合法行使公权力的行为使得其与国家赔偿的相区别。有学者也将行政机关“不作为”造成的损害填补也纳入到行政补偿的范围，甚至认为，对于一切违法犯罪活动给公民、法人等造成的损害，国家也要给付一定程度的补偿。[30]随着民主法治观念的深入人心，公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强。而公权力介入社会生活的广度与深度空前发展，补偿的范围当前学者也认为不应仅仅局限于有形财产的损失，还应包括对财产权以外的损害进行补救。[31]

行政补偿的范围体现着一国对公民权的尊重与保护，也体现着一国法治化的程度，我国行政补偿的范围散见于单行法律、法规中，总体来说包括: (1) 土地征用补偿; (2) 临时用地的补偿;(3) 土地收回补偿; (4) 公益征收补偿; (5) 公用征调补偿;(6) 行政活动调整的补偿; (7) 行政行为附随效果的行政补偿;(8) 因保护国家或公共财产所致的损害补偿; (9) 征用动产补偿;[32](10) 军事戒严等国家行为致害补偿等。行政补偿的方式除货币给付外，还包括土地替代、拆迁还建、安置人员、解决户口、享受公费医疗、减免法定义务等方式。

(三) 行政补偿对社会危机防治行政下的权利救济意义

(1) 有助于落实宪法关于保护公民财产权的法律规定，在全社会尤其在国家行政机关及其工作人员中牢固确立尊重和维护人民合法权益的思想。我国宪法第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。该规定体现出宪法对公民财产权的尊重和保障原则，但是对于补偿中的具体理论和制度，还需要构建行政补偿理论和制度体系，在社会生活中转化和实现公民权利的保护。作为一种权利保障和利益冲突平衡机制的行政补偿制度，对规范行政权的行使，实现公共利益，保护相对人的财产权，进而实现对基本人权的保障，具有重要的意义。

(2) 有利于保护相对人的合法权益，协调公私利益矛盾，实现社会公平。行政补偿的原因行为虽属合法，但与国家违法行为给相对人造成的损害在后果上并无二致。当国家为了公共利益需要损害私人利益时，必须平衡协调公私利益，基于公平原则对损害给予补偿。建立行政补偿制度，无意赋予了公民对其依法享有的财产权的一种救济手段，有助于弘扬民主法治精神，推动我国法治进程前进。

(四) 行政补偿制度的不足

(1) 缺乏宪法明确引导，行政补偿的基本法律缺位，行政补偿的法律体系完整性不足。我国行政补偿制度散见于各个单行法律、法规、规章之中，尚未形成完整的制度体系: 宪法依据太过笼统且引导性不足。我国宪法第13条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。该条款规定了行政补偿制度，但太过笼统，对于补偿的标准、时限、正当程序等没有明确的宣告，极易造成单行法的立法混乱，也过行政征收征用的执法提供了较大的自由裁量权。私有财产权既是公民其他权利的基础，是生命、自由等基本人权的物质保障，也是社会稳定、自由、安全的基础性支持。宪法应当将私有财产权作为一种重要的人权，规定在宪法第二章公民的基本权利和义务中，而不是规定在总纲中。[33]

我国至今还没有一部统一的《行政补偿法》，有关的规定都散见于各个单行法律与法规当中，法律用语不明确、不统一，缺乏统一的程序性规定，补偿标准制定随意且差异性明显。据不完全统计，到2011年2月底，我国现行有效的法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件，其中，涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、部门规章140多部。其中，补偿原则、补偿主体、补偿程序等方面差异性明显，规定未成体系，行政相对人的合法权益难以得到保障。即便有单行法依据，却因单行法之间的规定差异太明显，同样难以依据同等的行政补偿的标准与程序给予同样标准、范围的补偿，这些都有损行政补偿制度中公正与平等价值之虞。[34]

(2) 行政补偿制度的立法指导思想落后保守。立法的指导思想反映着国家立法理念的进步程度，指导社会法律制度的内容，并影响着立法后的执法工作。国外有关行政补偿立法从保障私有财产权角度出发，其制度设计主要遵循通过规范和制约行政机关的行为来保障私有财产的最终目的，其中，尤其是规定“正当补偿”制度最为明显。我国长期强调“官本位”和公民权利绝对服从国家利益或国家权力。忽略公民权利的保障，强调政府的管理和控制力度，限制和克减公民的应有权利。这种思想在立法层面上，不可避免导致行政补偿的立法中带有浓厚的权力色彩，忽视权利，偏重行政征收权的实现，征收征用补偿标准过低。[35]在对行政补偿的制度设计上，导致补偿程序缺乏科学民主的精神，缺乏社会主体的参与机制，缺乏利益沟通机制。在具体的立法中，为行政机关留有许多扩张权力的空间。在行政补偿立法中，应确立权利本位的精神，贯彻行政法的“控权和平衡”的理念，将保障公民财产权、控制行政征收征用权，平衡公共利益与私人利益作为立法中心。(www.xing528.com)

(3) 行政补偿制度立法对公共利益缺乏统一的判断标准。根据对行政补偿要件的分析，“公共利益的需要”是国家限制和剥夺公民财产权的理由，也是防止公民财产权被任意征收、征用的界限，同时，也是行政补偿的要素之一。行政补偿制度正是在私有财产的保障和公共利益的需要二者平衡中建立和发展起来。因此，对于公共利益的认定成为关系到行政补偿有效保护私有财产的关键问题。但是公共利益是一个不确定法律概念，需要对具体情况斟酌衡量和解释。不能由行政机关无原则无限制的裁量，需要立法确定一个总体的判断标准。现实中，以公共利益为借口，以占有集体和公民的财产为手段，以获取部门利益或私人利益的行政补偿屡见不鲜。因此，行政立法要对公共利益的判断标准给予原则指导和操作规范。

(4) 在实践层面同样缺乏统一性，执法混乱导致损害公民财产权的现象时常发生。由于我国尚未形成统一完整的行政补偿法律体系，导致我国行政补偿制度在实践层面差异性非常明显，这尤其体现在行政补偿的补偿范围、补偿原则、补偿主体与补偿程序方面。我国行政补偿制度在实践层面也呈现混乱的状态。主要表现为: ①行政补偿决定主体混乱。行政补偿决定主体的不明确，导致行政机关争相行使决定权、推诿责任，立法中“有关机关”，“相关机关”等不确定语言的使用，导致许多行政机关以“国家”名义限制或剥夺公民财产，却只给予象征性的补偿或不予补偿。②行政补偿权被滥用，执法粗暴，损害被征收人的财产权甚至人身权。由于行政补偿是对公共利益和私人利益的一种平衡，公共利益又经常处于相当的优势，因此，行政机关在执法中滥用权力现象严重，牺牲少数人的利益来满足所谓的“公共利益”，甚至部分部门或官员的利益也渗透其中，与民争利，严重损害公民的财产权，同时引发大量的社会问题。滥用行政征收征用和行政补偿权的现象，在当前中国快速城市化和工业化的进程中愈演愈烈，社会矛盾不断加剧。

(5) 行政补偿立法缺乏对法律责任的规定。行政补偿是行政主体在满足补偿的前提下对社会应尽的义务，法律责任是行政补偿制度的重要组成部分，是国家追究行政主体及其公职人员的责任，最终实现公民权利保障的机制。行政补偿不是行政主体对社会的恩赐，而是行政主体权力与责任的统一，没有具体明确的法律责任，使得权力处于失控状态，行政补偿虽然是授益性行政行为，但是同样会出现侵权或不当行为对公正的伤害。当前，在法律责任上对行政补偿行为的规范很不完善，公民请求行政补偿权经常得不到保障。当前，不仅欠缺行政补偿责任的明确法律规定，而且即使有所涉及的立法，也表现出行政主体权力责任关系的不对等性。有权无责或权力责任不相称，是行政补偿的制度缺陷。在我国的行政补偿制度中，从公共利益认定、补偿标准的确定到补偿方案的实施，均授予了行政主体广泛的权力，但是相应的责任缺失，如何追究相关责任人的责任，没有明确的责任规定。

(五) 行政补偿制度的完善

(1) 完善行政补偿的宪法依据。要实现行政补偿框架下的利益诉求机制的搭建，首先应在《宪法》中明确行政补偿的原则。行政补偿的原则是宪法有关征收 (征用) 条款中不可或缺的重要内容。目前，对行政相对人因国家合法行为而受到的损害予以合理补偿已经得到了广泛认可，世界上很多国家都在宪法层面对行政补偿的基本原则作出了规定。要在宪法层面完善行政补偿的根本法依据，需立足于我国行政补偿制度运行现状之实际，并借鉴其他国家的有益经验。从目前的立法来看，行政补偿的原则有许多说法，包括“一定补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”、“公平补偿”等规定，表现出补偿原则不统一，未体现出行政补偿之制度内核，笔者主张我国宪法应当将“公正补偿”原则确立为行政补偿的基本原则。我们知道，行政补偿制度构建于公共利益与私人权益之间的损益平衡机制之上，私权主体出于公共利益之考量而有受私益损害之虞，这种损害具有公益性质且其效益社会主体共享，补偿应公正地进行，因此应确立“公正补偿”之原则，行政相对人为了公共利益所作出的“特别牺牲”，应当得到公正地对待，不得偏私歧视，在公共利益之天平上，人们的牺牲是同等价值的。

(2) 形成我国行政补偿制度基本法与单行法并行之格局。前文已述，我国行政补偿制度未成体系，相关规定散见于各类效力层级之法律、法规、规章及其他规范性文件之中，导致实践中差异较大，伴随而来的则是常见之具有同样公益价值的损害却给予不同标准的补偿。从制度完善的角度来看，应制定一部单独的《行政补偿法》以明确行政补偿制度的基本面向: 包括构成要件、具体程序、补偿范围、补偿标准、增设补偿基金等并修改相关法律、法规以实现法制统一。再者，我国历来采用“一元政治动员模式”来处理政府与民众之间的关系，在应急情形下行政权的强大被无限放大，以公共利益为考量常常导致权益的必要损害，但在无单行法依据之领域，行政相对人被合法侵害的权益却难以得到公正补偿。

(3) 转换行政补偿的立法指导思想，加强立法对公共利益的认定和解释。如前所述，我国行政补偿立法指导思想落后，过分强调国家强制权力、国家利益以及公民的顺服义务。权力本位的立法思想与现代社会的行政法治理念不相容。从指导思想来说，补偿不是国家给公民的恩惠，不是权力而是国家的法定义务，获得公平的补偿是公民的权利。对公民财产权的尊重是对人权尊重的最基础表现。社会价值观念的进步，法治进程的推进，必然要求变革行政法制的管理理念。在行政补偿立法中，应当确立权利本位的导向，强调服务行政的理念。

目前的行政补偿对于公共利益表述极不统一，公共利益认定方面没有相应规定，实践中理解和运用也千差万别。立法应严谨斟酌国家、社会的公益需要，并尽可能保障公民财产权利为出发点，决定补偿限制公民财产，约束行政机关权力，同时也为司法机关审查行政补偿行为提供符合价值衡量的法律依据，真正实现行政补偿的价值目标。同时，为了避免公民财产权来自各种人为界定的公共利益的损害，防止政府用公共财产来换取部分认定的利益，最终实现对公共利益和公民财产权的公正对待，对不符合公共利益目标的补偿，可以该给征购，让市场机制说话，实现对公共利益界定的有益补充。

(4) 建立突发事件善后处理的行政补偿制度。公共突发事件的行政补偿制度是各国行政补偿中的重要内容，紧急状态中警察对民房和民用物资的征用补偿、对私人所有的建筑物的征用补偿等。紧急状态下，行政补偿的相关内容也应当不同于一般状态下的补偿内容。在我国目前的《戒严法》中，对行政补偿作了一些特别的规定。在未来的《紧急状态法》中，也应当规定在战争、自然灾害、社会动乱等紧急状态下，政府对社会私权主体的交通工具、通信工具、场地、建筑物等，如何给予行政补偿。通过对突发事件善后处理的行政补偿制度，为在紧急状态下政府征收征用社会财产提供法律依据，同时，也规范了突发事件善后处理的行政补偿行为，以最大限度地保护公民权利和维护公共利益。

(5) 完善行政补偿的配套制度。行政补偿制度的配套制度主要包括行政补偿制度的监督与救济机制。前者的关注点在于防止行政机关拒绝补偿或者拒绝足额补偿，截留、挪用、私分、虚报、冒领补偿金，因此需保证行政补偿程序的公开透明与责任追究机制的实现，这涉及相对较为复杂的制度安排; 而后者主要关注完善司法救济途径与行政复议制度。除了司法管辖权与诉讼程序的明确以外，应赋予司法机关对行政补偿的协调和解权力，并赋予其对显失公平的行政补偿协议的司法判决变更权。在行政补偿制度框架内搭建沟通协商之平台，完善行政补偿的救济机制。