行政申诉规定及海关办理案件

(一) 行政申诉概述

申诉制度是我国化解矛盾纠纷的一项制度。行政申诉制度与行政信访、行政复议以及行政诉讼都有着密切的联系。实践中，人们对于行政申诉认识比较模糊，特别是许多人把行政申诉等同于行政信访，导致理论和实践出现问题，因此，对社会危机防治行政的“维权”机制的考察，就需要探讨行政申诉制度与意义。

行政申诉制度在各国 (地区) 的名称不一，如在瑞典叫监察专员制度、在英国叫议会行政监察专员制度、香港称为申诉专员制度等，但其担负的使命都是调查申诉，保证行政行为合乎良好标准，保护行政相对人的权益。1809年，瑞典任命世界上第一个监察专员来行政申诉制度在世界各国迅速地建立起来，成为保护公民正当权利免受侵犯的一种重要力量，可以保持国家潜在拥有的不可抗拒的权力与公认的公民在保障公正的弱势地位之间的平衡。1954年，丹麦建立监察专员制度; 1962年，新西兰引入申诉专员制度;1967年，英国宣布建立议会行政监察专员制度并逐步推广; 1973年，法国建立了类似于监察专员的调解专员制度; 1981年，西班牙建立了人民保护者制度; 1989年，香港建立申诉专员制度……另外，根据《欧共体条约》第195条，《欧盟条约》、《马斯特里赫特条约》设置了欧盟监察专员。凡是欧盟公民认为欧盟机构有不良行政行为，在影响自己权益时，均可向监察专员提起对欧盟官员的懒惰、腐败和无能等申诉。[23]

行政申诉制度的宪法依据源于我国《宪法》第41条的规定，公民对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。因此，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关人员的具体行政行为违法或失职，还可以向行政监察机关、审计机关、党的纪律检查部门、人民检察院等机关提出控告或检举。申诉制度是指公民在其合法权益受到损害时，向国家机关申诉理由、请求处理或者重新处理的制度。申诉包括两种: 诉讼上的申诉和非诉讼上的申诉。其中，非诉讼上的申诉即行政申诉。[24]我国现行法律基本上将宪法规定的申诉分为当事人请求再审的申诉和行政申诉。按照受理机关的不同可以分为专门机关受理的申诉和非专门机关受理的申诉案件。专门机关受理的申诉是指行政监察机关受理的申诉案件，非专门机关受理的申诉主要是指由行政监察机关以外的其他有关行政机关受理的申诉案件，如公安机关、海关、工商管理机关等[25]。我国《行政监察法》第18条规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

实践中，有些人认为行政申诉是行政机关处理信访问题的行为，应归于公民申诉、上访等民主权利的范畴，由《信访条例》调整，不是具体行政行为，这种观点的错误是把一些法律规定中设定的行政申诉制度混同于一般的“申诉”、“信访”制度。事实上行政申诉是我国一些法律规定中具体规定的特别法定申诉制度，其专门性使其区别于一般的信访工作。行政申诉与信访的衔接: 由于行政申诉与行政信访之间的关系非常密切，实践中容易将行政申诉视为行政信访，因而在实践中应注意把握二者的区别并注意二者适用过程中的衔接。

(二) 行政申诉的适用范围

行政申诉受案范围相对广泛，从各国实践上来看，行政申诉的定位上使得行政申诉的受案范围比较广泛，受案对象指向行政机关的不良行为，行政人员的懒惰、腐败、无能等。我国行政申诉的受案范围则根据申诉的不同类型有所区别，总体而言其受案范围比行政复议要宽。在我国的行政救济机制中，设计的角度基本都是针对行政机关外部行政行为提供的权利救济方式，行政申诉却是一种既可以对因外部行政行为造成侵害进行的救济也可以对因内部行政行政行为造成的损害进行的救济。行政申诉的范围目前主要包括:(1) 公务员对所在机关的行政处分或者其他人事处理不服 (内部行政行为); (2) 特定职业人员 (如教师等) 对行政机关或法律规定的其他组织的处理或侵权争议进行审查，(3) 行政机关失职、不作为等行为提出申诉; (4) 已过行政复议和行政诉讼期限的外部具体行政行为。它包括现在不能提起行政复议与行政诉讼的一些行政争议，如《海关办理申诉案件暂行规定》中第2条规定，公民、法人或者其他组织不服海关作出的具体行政行为但在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，或者是不服海关行政复议决定但在法定期限内未提起行政诉讼的，可以向海关提出申诉; (5)一些平等主体之间的民事争议也可以提起行政申诉。如国家工商行政管理总局通过的《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议的申诉，适用本办法。

行政申诉的救济对象主要指向行政机关具体行政行为，行政申诉的处理决定也是一个具体行政行为。由于行政申诉是专门职能部门内的行政救济途径，具有一定的专业性和规范性，相对于信访更优先的救济途径，即如果信访的内容属于行政申诉的范围，则首先引导信访人寻求行政申诉救济。如《海关办理申诉案件暂行规定》第7条规定，海关有关部门接到的信访、投诉，如涉及海关具体行政行为或者行政复议决定的合法性问题，并符合本规定第八条规定的申诉要求的，应当转送申诉审查部门作为申诉案件办理。海关申诉审查部门收到申诉人的书面申诉材料后，应当在五个工作日内进行审查，作出处理。如果符合申诉要求，则决定受理，不符合的，应书面告知申诉人不予受理的理由，具体行政行为在行政复议、诉讼期限内，或行政复议决定在行政诉讼期限内的，应当及时告知申诉人有权提起行政复议或行政诉讼。

(三) 行政申诉对社会危机防治行政下公民权利救济的意义

从宪法基本权利的保障来说，建立行政申诉制度是对宪法规定公民申诉权的落实与完善。行政申诉制度从权利救济的角度，可以弥补和完善我国行政权力救济方式的不足。目前，我国行政权力救济方式主要有信访、行政复议、行政诉讼。而信访制度建立的初衷是通过信访体察民意，是党的一种群众路线，而近年来，信访制度却慢慢变成了一种非常规的救济手段，其非程序性、不确定性、浓厚的人治色彩与法治思想背道而驰。行政复议法颁布实施十年来，行政复议救济方式在我国发挥了一定的作用，但从实际情况看，发生行政争议时，相对于行政复议而言，社会公众往往倾向于选择行政诉讼或者信访途径，行政复议的优势和作用没能充分发挥，特别是行政复议的受案范围比较窄，其基本排除了对抽象行政行为、内部行政行为的审查。当前，很多行政争议并不能得到切实有效的解决。在此情况下，通过行政申诉的方式，就能弥补此种权利救济之不足。有关征地拆迁纠纷也是当前的一大热点问题。比如，在公民对行政机关制定的征地补偿安置方案持有异议时，公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外。(www.xing528.com)

(四) 行政申诉的不足

(1) 行政申诉制度本身极不完善，法律规定粗疏、缺乏可操作性。迄今为止，我国没有建立统一的行政申诉制度。除了一些法律、法规作出原则性规定外，行政申诉制度大多散见于地方各级行政部门颁布的地方性规章，而各地各级行政部门对行政申诉程序的规定也比较简单。这样极容易使行政申诉制度流于形式。

(2) 行政申诉制度的法律定位还缺乏明确的规定。[26]行政申诉制度是不是一项专门的行政权力救济制度? 它与其他权利救济制度，包括信访、行政复议、行政诉讼等救济方式如何衔接，特别是在存在多种权利救济制度的选择时，应当如何协调等，现行法律、法规都没有作出明确规定。

(3) 公民行政申诉权保护具有很大的片面性。一方面，现行法律、法规明确规定公务员、教师可以通过行政申诉程序维护其合法权益; 另一方面，却在该立法层面上将普通公民行政申诉权排除在外，以致使行政申诉权几乎成了公务员的专利。在现实生活中教师、学生为维护自身合法权益提起行政复议、行政诉讼的权利也一直受到限制。这种不能以提供司法救济作为最终救济方式的做法，显然是有违基本的法治原则的。

(五) 行政申诉的完善

(1) 修改立法，统一制度。从目前我国立法状况来看，我国还没有专门制定统一的《行政申诉法》。作为行政复议制度的补充，行政申诉还远远不能发挥其应有的作用。公民申诉权作为我国宪法规定的一项基本宪法权利，不能仅仅停留于纸上，必须有相应的、切实可行的救济途径。制定统一的《行政申诉法》是落实宪法的制度和程序保障。在实践中，当前对行政申诉制度的探索多表现为地方行政部门的行为，因此在这一方面很难取得实质性突破。在地方行政争议日益增多的今天，要想真正解决行政争议的诸多矛盾，切实保障相对人的合法权益，必须通过更高层次的立法将行政申诉制度予以规范完善。

(2) 创设独立的行政申诉机关和确定适当的受案范围。行政申诉的目标取向是解决行政失当，其核心功能是促进行政公平。要实现行政公正，行政申诉必须有相对独立的组织机构、富有权威的组织权力。[27]行政申诉机关应有独立的法律地位和组织机构，这样才能克服行政复议机关那种体制内制约机制所固有的缺陷。可以借鉴世界各地比较先进的行政申诉专员制度的做法。在我国，行政机关拥有强大的权力，唯一可以和它抗衡的是我国的人民代表大会。人大应该充分发挥其是我国最高权力机关的作用，监督、纠正行政机关违法、不当的行政行为是其应有的职责。因此，可以在各级人大常委会设立单独的行政申诉机关，确保该机关的中立性和权威性。这样在体制上也可避免行政复议制度的某些弊端。

在受案范围方面，行政申诉制度主要受理对违法或不当的行政行为提起的申诉，特别是对不当行政行为提起的申诉。当然，必须协调与区分好行政申诉、行政复议及行政诉讼三者之间受案范围的关系。行政申诉受理范围包括行政复议、行政诉讼受案范围所排除的内部行政行为和抽象行政行为。

(3) 贯彻穷尽其他救济途径原则。穷尽其他救济途径原则是指当事人对行政主体作出的行政行为不服时，必须先寻求其他救济途径，包括行政复议、行政诉讼以及劳动人事争议仲裁制度等，然后才能请求行政申诉救济，在没有利用一切可能的救济途径以前，不能请求行政申诉。[28]确立该原则首先是避免其他救济途径资源的浪费; 其次是当事人选择行政复议是对行政机关的尊重。因为选择行政复议是有利于行政机关的内部监督，也因为行政内救济具有专业性、效率性的特点。而行政诉讼则因为法院以其独立性、专业性，更能保障当事人的权益。所以，当事人只是在穷尽这些救济途径后仍不能维护其合法权益，行政相对人才能提起申诉。当然，由于这三种行政救济方式的受案范围有别，因此，行政申诉也完全是有其生存空间的。