社会组织资源基础的重要性

(一) 以公共权力为基础的社会资源

按照通常理解，权力“是一种通过地位和威望获得的使他人的行为服从其意志的能力”。[12]这里的权力并不限于国家或国家机关所专有，非国家机关的社会组织和个人也可以拥有这样的权力。[13]在公共危机防治面前，强制性的整合行动是必不可少的，在政府应急行政中，行政紧急权的行使是快捷有效的遏制危机发生、发展或扩大的最直接的公共权力。在社会危机防治行政中，虽然权力形态主要表现为协调、疏导、化解等行为，但同样是对公共权力资源的权威性运用和分配的重要表现形式。将不同社会主体凝结和围绕在政府的公共政策目标上，建立和调适以政府为中心的各个社会参与主体的权力与责任的整合体系。

对于社会组织来说，相对于行政机关在运用公共权力时，可以具有多重身份，当它们得到法律、法规明确授权的情况下，可以以被授权者的身份出现，成为典型行使公共权力的行政主体，类似行政机关的身份，如《中华人民共和国体育法》第29条规定，“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理”。这就是一项授权，而使得体育协会享有的影响社会成员权利的行政权力，如足球协会。《中华人民共和国传染病防治法》第7条规定，“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作，医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作，城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作”。第9条规定，“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动”。这项授权，使得医院、社区、居民委员会和村民委员会等社会组织拥有了传染病防治方面的行政管理职责。第12条规定，“卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼”。这条规定，进一步明确了行使预防和控制的社会组织能够成为行政主体，并可通过行政复议和行政诉讼的渠道，监督权力行使和救济权利。

社会组织还可以接受行政机关的委托行使行政职权，在这种情况下，是以委托人的身份出现，即以行政机关的名义从事活动，自身不具有行政主体的资格，仅行使受委托的职责，而无资格承担由此引发的法律效果，二者之间形成的是“委托和代理”关系。当社会组织依据章程与规约行使自治权时，便是以自治者的身份出现。传统行政法更多地关注社会公共组织被授权者的身份和受委托者的身份，而忽视了其自治者的身份。对这种形式参与社会活动的社会组织来说，其权力的性质上来看，当社会组织以被授权的身份出现时，权力性质还是一种国家权力，而社会公共组织依据章程和规约来行动时，其权力的性质上属于一种社会自治权力。

社会组织的自治活动不属于国家行政，但属于社会公行政，如传统上，我国《村民委员会组织法》对村委会的活动有概括性的规定，如根据该法第2、4条的规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会根据村民自治章程和村规民约进行管理活动，如果村委会是法律、法规授权的组织，则村委会因执行村规民约与村民之间发生的纠纷自然可以进入到行政诉讼中来。然而，我国的《行政诉讼法》颁布实施以来，在行政诉讼实践中却没有把村委会这种社会组织作为行政诉讼的被告。因为在理论上人们通常不把群众性自治组织的村委会认为是国家行政机关，除了法律、法规明确授权的情况下，村委会不被视为行政主体。这表明依据群众性自治组织的章程和规约进行管理的社会组织与我国通常意义上的行政主体是有区别的。这个问题的根源在于，行政法理论和适用范围上的定位是仅局限在国家行政的领域，而不是将范围定位于公共行政领域，没有将社会公行政纳入到行政法的研究和调整范围，而行政法应当是“规定公共行政管理活动，调整行政关系的法律规范的总称”。[14]而社会组织的行政既包括私行政，又包括社会公行政，公共行政既包括国家行政，又包括社会公行政，因此有学者指出了现代行政法的调整范围的转换，即从单一的国家行政向公共行政转化，社会公行政主体在非授权和非委托的情形下，基于自治章程和规约进行的公共事务的组织和管理时，也被视为行政法上的行政主体，因而主张“不论是作为法律、法规授权的组织，还是作为非政府公共组织，只要其行使公权力进行管理活动，都应受到行政法的规范和调整”。[15]但是在认可国家行政机关和社会组织实施公共行政职责时都属于行政主体的同时，在性质上却有不同，“行政机关称为职权性行政主体，法律、法规授权的组织称为授权性行政主体，非政府公共组织称为自治性行政主体”。[16]

认可社会组织在行使公共行政职责时，应当纳入到行政法调整中，纳入到行政主体的范畴研究、对待和监督的前提下，公共权力就是社会组织从事社会公行政的资源。对于维稳行政活动范畴来言，尽管社会组织的职能活动并不应当享有国家威权性的权力属性，职权和职责的行使不得克减公民的人身权利和财产权利，所行使的权力主要在于基于自身所处的社会网络中的不同环境和特点，加强安全和协同一致的集体凝聚力的宣传和教育，收集和分析不同环节中的信息，通过有益于矛盾和纠纷解决的方式，选择矛盾解决途径，主要通过人民调解的制度途径，采取化解矛盾最低成本的方式。由于强制性的行政行为需要法律的授权才能产生和行使。

当前，在中央倡导的“综治维稳大平台”的建设推动下，各地各企业事业单位和社会组织大多建立了各自体系内的社会危机防治工作组织机构，如广东惠州市不断创新基层维稳综治工作载体和模式，创造性地在全市推广建设了基层维稳综治工作中心 (站)。全市73个乡镇 (街道、林场)、1237个村 (社区) 建立了维稳综治工作中心 (站)，117家千人以上企业中有67家建立了维稳综治工作站。实践证明，设立基层维稳综治工作中心改善了基层维稳综治工作的条件，整合了社会管理的各种资源，推动了社会危机防治工作重心前移，提高了群防群治水平。有统计数字表明: 去年全市维稳综治工作中心 (站) 共调处各类矛盾纠纷1938宗，成功率达到95%。如博罗县麻陂镇塘尾村维稳综治工作站成立运作后，先后妥善处理各类纠纷6宗，调处6宗，调处率达100%。一些乡镇领导深有感触地说: “维稳综治工作中心 (站) 真正发挥了民情信息收集的作用，成为化解矛盾纠纷的便车道、群众反映社情民意的直通道、领导及时掌握社会面情况的快车道。”[17]

(二) 作为社会资本的危机防治行政资源

社会资本是“一个共同体之内的行为主体在长期交往、合作、互动过程中形成的一系列认同的网络，这些网络传承了共同体普遍的精神、思维意识和组织方式”。[18]社会资本这一概念自布尔迪厄正式提出之后，其内涵得到进一步的发展。它为我们理解和塑造公共危机治理结构中多元主体之间的关系结构，互动模式及其整合机制提供了新的视角。

在社会组织危机防治行政中，社会资本的有效性首先是在于塑造信任的社会氛围和社会心理。一般而言，信任是建立在频繁而密切的人际互动基础之上，但晚近的学者认为，现代非人际关系信任已逐步替代人际信任而成为当代社会最主要的信任模式。社会多元化削弱了人际互动或共同经验之类的信任基础，社会制度日益成为主要的信任基础，即制度性信任，而它基本包括五个元素: 公开的监督机制、公开的法律约束、公开的鉴定机制、公开的反馈机制以及公开的合作规范。[19]这为社会危机防治行政的二元主体互动合作提出了有益的思考和思路。信任本身是组织之间在合作过程中的多次动态博弈的结果，而这种博弈必须对成员组织行为的充分了解为基础而形成信任性认识。因此，需要从信任建立的角度上构建维稳行政的制度性机制，如需要通过正式或非正式的渠道实现信息的公开化，监督机制的公开化等，以此来提高成员组织之间的相互了解和理解，增进相互依赖，并增强它们对整体结构的信心和公共愿景。社会危机防治行政中社会稳定的共同愿景的合法性不是来自于主体的职权和地位，而是来自于相互间的信任以及对包括政府危机防治行政在内的整个公共危机治理系统的认识与诠释，由此而形成的这种认同与共识被各个成员和组织自觉内化为致力达成的公共目标。从这个意义上讲，社会危机防治体系构建是以丰富和坚实的社会资本作为强大的基础的，如果社会资本的存量不足乃至缺失，合作共担就会严重受阻。因为很难想象在一个充满怀疑和猜忌的环境中，公民个体之间、各组织之间能够协同合作。只有公民成员、社会组织具有互信、合作、民主的公共精神，具有高度的主体意识、权责意识和参与意识，社会层面的真正稳定的目标才能实现; 否则，没有社会主体和公民成员内在的愿景式的参与和合作，政府主导构建的危机治理只能是政府一厢情愿的热火朝天，迎来的可能只是万马齐喑的暂时稳定，这并不是转型期社会的健康状态。

由此可见，在当前社会共建危机防治行政的过程中，必须构建公共权力与社会资本并存、刚柔并济的整合机制。只有从公共权力和社会资本两个方面共同入手，使这两种机制有机整合、相互依赖、互为补充，才能将各自的功能和作用发挥效率。

当然，在社会危机防治行政的国家与社会二元分化基础上的二元互动应当是日益组织化和制度化的过程，这个过程的内驱力不完全是国家或政府，而更多源自社会发展本身，政府虽能够借助自身的权力优势和资源优势对其形成某种限制或影响，但社会组织化的发展是无法阻挡的自发力量，客观上要求政府必须理性地对待社会组织的发育和成长，积极进行正面应对。也就是说，政府应该把社会组织的发展视为公民社会发展的内在必然和公民社会成长的标志，把社会组织看做政府危机治理下的基础力量，在法律和制度上规范社会组织，并努力构建政府和公民社会合作互动共治的良性格局。政府必须善于适应公民社会，驾驭社会组织，增强自身的组织社会、驾驭社会和发展社会的能力。基于不同利益需求自发形成的社会组织，直接受到其内在的利益诉求、制度安排与组织水平的制约，社会组织发育往往参差不齐，它既可以成为人们维护权利的组织资源，也可以成为人们谋求不当利益的组织工具，所以，处于保护社会组织健康发展和维护社会稳定和谐发展的需要，政府必须有效引导和驾驭社会组织的建设和发展。保障和规范社会组织的发展，健全和发挥社会组织的功能[20]。社会危机防治行政中国家与社会的二元互动和合作，不仅取决于社会组织自身的发展，而且还取决于政治、经济和社会制度的整体安排，社会组织参与危机治理，是一种系统的社会与制度安排。

[1] 高兆明. 行政正义论. 北京: 社会科学出版社，2007: 6.

[2] 石佑启. 论公共行政与行政法范式转换. 北京: 北京大学出版社， 2005: 130.

[3] 江国华. 宪法哲学导论 (第2版) . 北京: 商务出版社，2008: 466.

[4] 石佑启. 论公共行政与行政法学范式转换 (第2版) . 北京: 北京大学出版社，2005: 144.

[5] ［日］盐也宏: 行政法. 杨建顺，译. 北京: 法律出版社，1999:37.(www.xing528.com)

[6] 罗豪才. 现代行政法的平衡理论. 北京: 北京大学出版社，1997:22.

[7] 石佑启. 论公共行政与行政法学范式转换. 北京: 北京大学出版社， 2005: 180.

[8] 聂磊. 危机管理中的社会组织研究. 北京: 知识产权出版社，2010:2-3.

[9] 郭道晖. 权力的多元化与社会化. 法学研究，2001 (1): 15.

[10] 百度百科，http: //baike.baidu.com/view/65492.htm，2011年2月21日访问。

[11] 石佑启. 论公共行政与行政法学范式转换 (第2版) . 北京: 北京大学出版社，2005: 147.

[12] 朱新力. 行政法基本原理. 杭州: 浙江大学出版社，1995: 8.

[13] ［英］罗素. 权力论. 靳建国，译. 上海: 东方出版社，1988: 164.

[14] 周佑勇. 行政法原论 (第2版) . 北京: 中国方正出版社，2005: 2.

[15] 石佑启. 论公共行政和行政法的范式转换. 北京: 北京大学出版社， 2005: 153.

[16] 石佑启. 论公共行政和行政法的范式转换. 北京: 北京大学出版社， 2005: 153.

[17] 新华网，http: //www.xinhuanet.com/chinanews/2008-07/28/content_13950980.htm，2008年7月28日创建，2011年2月12日访问。

[18] 周晓丽. 灾害性公共危机治理——基于体制、机制和法制的视界.北京: 社会科学文献出版社，2008: 125.

[19] 林闵刚. 社会学视野中的组织间网络及其治理结构. 社会学研究， 2002 (2) .

[20] 林尚立. 民间组织的政治意义: 社会建构方式转型与执政逻辑调整.云南行政学院学报，2007 (1) .