社会组织多元化对社会危机防治的研究

在现代，随着经济的发展和社会的变迁，国家与社会的一体化格局逐渐被打破，国家与社会的二元划分逐渐清晰，同时多元化的社会格局逐渐形成，政府已难以及时地、全面地满足公民日益增长的经济与文化生活需要和多样性的权利要求，政府负担过重，迫使它不得不将一部分权力转移给非政府组织行使，这就是社会主体多元化和权力多元化的现象。“伴随着社会多元化和国家民主化进程的推进，权力不断从国家返还给社会，国家权力已不是治理社会的唯一权力，与之并行或作为其补充互动力量，还有非政府组织的社会权力，权力不只是集中于政府，而是部分地分配于相关的社会组织。”[9]

社会主体在一些社会问题比较突出、尖锐的领域，社会公共组织的活动较为活跃和集中。它们往往发挥着政府度难以充分发挥的作用。社会危机防治行政下，社会主体就具有如此优势，随着改革开放以来，一个相对独立的公民社会的逐渐成长，是公民社会对社会公共事务的参与管理和与政府的合作管理前提。国家行政、社会公共行政的有机结合和公民的广泛参与，构成了维护和发展公共利益的多元力量结构。在维稳行政的领域，目前我国的非政府公共组织主要有公共企业单位、公共事业单位、社会团体、社区组织等类型。

(一) 各类企业单位

自然灾害、安全生产、环境污染等安全事件的防治，基本的职能机构和责任主体在于各类生产型的企业单位。对于突发事件类型中的自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件、社会安全事件的四类公共事件中，企业单位在日常生产中的安全责任和预防工作将是减少事故性突发事件发生的基础性的环节。在第一章中我们介绍了，公共危机可划分为原生型公共危机和派生型公共危机。公共危机常常会在一定范围内出现“并发综合征”，或会出现矛盾的次生和转化。当我们面临着纷繁复杂一系列突发公共危机时，必须抓住主要矛盾，首先处理好原生型危机，同时，在治理原生型危机时，又要防止和治理好派生型公共危机。

从危机防治行政的角度来看待自然性和事故性的公共危机时，这些都可以归于非冲突性的危机和结构良好的危机，即危机并非历史久远长期积累的问题，而且涉及核心的价值和根本原则程度较轻; 危机是在现实问题中发生的，所寻求的目标是现实的，可以达到的，不涉及政治和社会制度的核心价值和根本原则。涉及的问题呈现出比较强的单一性，且利害关系群体相对较少，破坏社会的范围有限。在日常生产中大量存在的都是结构良好型的危机，对于此类危机的解决大多属于企业安全生产和事故灾害救助体系的管理范畴，相应安全事故的发生往往也多是价值目标上和判断上的一致性而非冲突性的危机，自身的预防和应对主要涉及预防事故灾害的技术和生产规章制度等客观管理层面，但同样此类危机的预防和处理不当容易引发次生危机，而形成冲突性的危机，成为维稳行政的预防源头。

(二) 各类公共事业单位

事业单位 (Institutional Organization)，一般是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要提供各种社会服务为直接目的社会组织。事业单位不以盈利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。事业单位是相对于企业单位而言的。我国国务院《事业单位登记管理暂行条例》(国务院第252、411号令) 规定的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，大体可以分为“参公 (即参照公务员)”、“全额拨款”、“财政补贴”、“自收自支”四类性质。[10]

事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同。发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。我国事业单位大多数是国家出资创办，并受国家行政机关的监督和管理。在我国行政编制中，大多数事业单位的经费与人员工资由国家财政预算的事业费开支。

长期以来，我国的事业单位是按着计划经济的鼓励模式发展起来的，它们直接附属于行政机关，所为行政机关系统的延伸，承担着大量的行政管理职能。由于事业单位与政府部门的天然联系，以及事业单位自身的服务社会的公益性属性，就使其成为社会危机防治行政中的社会主体的重要一类。事业单位在相应的社会领域内，可以发挥与国家机关的有效、灵敏的协调和联动，能够起到良好的管理和协调作用，尤其针对社会积怨性质的潜在矛盾，事业机关在其服务社会的基本功能实现的过程中，其官方属性色彩较淡的角色，可以有利的针对解决问题，化解矛盾。如日常人员聚集的事业单位——学校、医院等，它们的危机防治管理工作的有无和有效与否，对于社会性突发事件的防治是至关重要的。

(三) 非政府公共组织

非政府公共组织是指非政府、非企业、非营利性的履行公共职能的社会组织，它们如果得到法律、法规及规章的明确授权，在行政法的范畴内可以成为授权性的性质主体，但这里所言的非政府组织不是指法律、法规授权的组织，不是以法律授权的身份出现，而是依照组织的章程、规约等进行自治管理、行使自治权的组织。而这种自治权属于一种公共权力，这类组织进行的管理活动不属于国家行政，但属于社会公行政范畴，是行政职能社会化的表现。[11]非政府公共组织的社会危机防治的职责与活动就是这类社会公行政的典型表现。(www.xing528.com)

1. 社区组织

城市居民委员会和农村村民委员会是我国典型的社区组织。社区组织承担着联系政府与民众、依法进行社区治理和服务等多种职能，在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、社会福利、流动人口管理等几个方面，社区发挥着综合多样而又细致入微的巨大优势。从本质上讲，它承担了从政府集权式管理向政府与社区组织公共治理过渡的职能。比如，农村的村民委员会代表全体村民发挥自治功能，行使自治权力，涉及群众生活的方方面面。其权力的行使主要靠村民的自觉和配合，靠广大村民共同制定的“村规民约”、“村民自治章程”等各种适合民情的制度来实现。村民委员会对村内模范遵守村规民约的农户和个人给予奖励，对违反村规民约的人，根据情节轻重，给予适当的制裁。在社会危机防治管理方面，事实上是综合治安管理、社会纠纷化解和社区各类成员的重点监测等社区职能的统合和突出，在此，社区的委员会履行着危机防治的社会公权力，成为社会危机防治行政的社会主体的一员。

2. 行业组织

行业组织是指由作为行政相对人的公民、法人或其他组织在自愿基础上，基于共同的利益要求所组成的一种民间性、非营利性的社会团体。行业组织是行业成员利益的代言人和维护者，同时，亦是行业成员与政府之间的沟通者和协调者，行业成员通过行业组织，实现了其与政府之间博弈的组织化和理性化，从而有效地克服了行业成员因个人博弈带来的弱势化和非理性的缺点。可以说，行业组织系以代言维权为职责，以沟通协调为手段，来实现社会稳定。因此，在各行业组织的章程中，对行业组织的代言维权职责基本上都有明确规定。比如，在《中华全国律师协会章程》第2章第5条中就规定律师协会履行的第1项职责是，“支持律师依法执业，维护律师的合法权益”。再如，在《深圳经济特区出租小汽车管理条例》第2章第8条就规定深圳市出租车行业协会履行的第5项职责是，“向政府有关部门反映协会成员的意见和要求”。

行业组织属于社会团体的范畴，其种类繁多，名称不一，主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是联系政府与企业的非营利性的社团法人，发挥着政府和单个企业都无法承担的行业自律职能。我国的行业协会是改革催生的新事物，是由部门管理走向行业管理的经济管理模式转型的产物。随着市场化改革的深入，政府职能的转变，行业协会的地位与作用日益突出。行业自治组织的职能在于表达同行业企业的意愿，进行民主协调、建立行业自律机制，制定行业技术标准，维护行业内公平竞争，监督会员履行行规、行约，并为其成为提高服务。行业协会是实现政府管理创新的关键环节。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人。如律师协会、医师协会、会计师协会、足球协会等。这些协会根据行业协会的章程进行自主管理，甚至享有对其成员予以惩戒的权力。如《中华人民共和国律师法》第40条规定，“律师协会按照章程对律师给予奖励或给予处分”。

3. 社团组织

社团可依其性质分为政治性、经济性、科技、军事、外交、文化体育、健康卫生及宗教团体等; 依其成员间的联系纽带分为生理、社会、精神物质以及由个体所属组织功能等方面因素结成的四类团体; 亦可依其民间性程度分为官办、民办、半官办三类。笔者所言的社团组织在民间性上主要是指民办的社团。各种社会自发成立的慈善性质的基金会是其中的典型代表，如李连杰创办的壹基金。

社团的结成基于两个方面的社会需要: 一是基于成员的需要，执行为成员谋取利益的服务职能; 二是基于政府的需要，履行服从国家利益的管理职能。其社会功能包括: 满足其成员发展的需要，包括知识技能的增长、社会交往、社会承认以及获得新的发展途径等; 维护成员权益，包括对个人利益及群体利益的维护; 参政议政; 政府助手，担负着对各自社会成分的管理职能; 经济参与，承担信息的沟通、开展生产活动、参与市场活动等; 参与社会公益活动。

社会危机防治行政在政府和社会主体自成体系的各个系统之间，既要保证平时正常的分权运作，又要强化中央统一决策权和领导权，同时，又能够在紧急情况下，调动多元社会力量特别是企业和社会组织的力量，进行主动协同和紧急应对，实现从防治行政到应急行政的顺利衔接和过渡，这个问题的深入研究和有效解决，将构成我国政府危机治理的整个完整体系。政府与社会二元主体的公共危机网络治理结构，力求扁平化和弹性化，以此来替代传统政府组织中机械性和僵化的层级反应结构，多元社会主体在内的公共危机治理系统，能够提高危机管理系统对环境的感知能力和组织反应能力。这种结构打破了单一政府主体时序性、阶段性的决策方式，使得先前在时空上处于序列状态的各个环节在网络格局中更加快捷和有效。