社会危机防治研究：规制社会组织行政角色

(一) 国家行政的自身局限性要求社会也成为社会危机防治行政的责任主体

面对当前行政法发展的现实，首先在观念上需要转变传统国家行政观念，对于社会广阔领域的危机防治行政来说，尽管政权机构中在职能划分和承担上有专门的公共安全维护和管理机关如我国的公安机关、国家安全机关等，但这种职能的角度都是建立在国家行政的层面上。对于当前社会转型期面临的各种复杂多样和潜在风险的社会矛盾来讲，显然这种国家行政的观念是难以回应当前的现实需求的。因此，危机治理下社会危机防治行政要从传统的国家行政中走出来，行政法自身也应当从原有沦为国家行政管理的工具层面，转化为为更广阔的社会公共行政提供理论支持、适用和规制指导，即由国家行政向公共行政转变。这种观念的转变强调社会与公民的自主性，培养多元的社会主体，倡导多元主体参与，提高公共管理和公共服务的社会化程度，合理调整行政权的作用范围和作用方式，设法改变政府权力结构上的高度集权，政府结构定位上的高度扭曲，使“全能政府”向“有限政府”转变。[2]面对当前风险重重的社会危机状态，政府调动起来尽可能的国家机构似乎要全面干预社会，但西方福利国家的行政扩张和我国计划经济下的经验向我们昭示，全能政府下的政府机构急剧膨胀、行政效率低下和财政不堪重负等消极后果，都要求在社会危机防治行政应当向社会分权放权，通过群策群力，让社会这样的“外围”享有一定分担责任的主体资格，来减轻政府的负担，而不是把权力集中到政府中心。

在社会危机防治行政中，尽管政府是危机防治的行政主导主体，但是由于社会危机防治范围的广阔性，使得以政府财政支撑的国家组织必然有其致命的局限性，因此基础性预防工作必然是由社会来担当的，社会主体就成为社会危机防治行政的基础性主体，是政府行政主体决策的执行和实施主体。公共危机治理的广阔性和源头性，促使社会危机防治行政的具体工作都将落实在基层和星罗棋布的广阔社会。社会层面的危机防治行政同样是重要的一极，并且是比之基层政府部门更基础的层面，社会才是整个国家的根基，是国家组织存在的目的。社会在危机防治行政中的重要性决定了它将成为危机防治行政二元主体中的不可或缺的主体。

(二) 多元社会的发展趋势使社会组织拥有了行政管理的职权

“多元社会”是宪政的一个前提条件，也是人类不可避免的趋势。调和“多元利益”乃社会安定、繁荣的基本要义。不过，调和“多元社会”的多元利益和冲突，需要政府具备“政治宽容”才是可能的。政治宽容是社会多元体制得以存续的具有决定性意义的因素。而政治宽容在逻辑上是宪法宽容的结果。宪法的宽容与其说是制度上的，不如说是文化上的，同一项制度，在专制文化环境中可能成为压制人民自由的暴力工具，而在一个宽容文化环境中则可能成为保障人民自由的锐利武器。[3]社会的多元化，甚至也是社会之所以成其为社会的一个基本标志。在一个社会、一个国家片面追求“划一”，势必窒息社会和国家的生机与活力。

在治理理论下，社会危机防治行政成为治理中的重要内容，治理理论让我们知道，治理虽然需要权威，但政府并不是唯一的权力中心，其他社区组织、社团组织和私营组织都可能是权力中心，治理是政治国家与公民社会的合作，是政府与非政府组织的合作，是公共机构与私人机构的合作，是强制与自愿的结合。

危机防治行政在主体上体现出对社会主体的依赖性，行政主体类型的多元化是随着我国公共行政改革的不断深入，在当前公共危机治理领域不断全面铺开的背景下，国家向社会分权的步伐逐渐扩大，行政公权力、履行公共职能的非政府公共组织也大量产生。由于防治社会危机、维护社会稳定是公共行政的基本职能，因此，社会危机防治行政就具有行政公权力的属性，正如前文所述，社会危机防治行政具有广阔性和源头性的特征，使得防治行政的行政公权力必然是一种极度向社会分权的一类管理领域。这就在原有的行政机关类型的基础上又极大地扩张了行政权力的主体范围。从各国行政法的发展历史来看，行政主体类型的多样性是处于不断发展之中，最突出的表现就是随着行政分权的推进，行政手段的多样化和公法的私法化，出现的“私法组织形式的行政主体”，这促使大陆法系国家传统的行政主体观念发生变化，不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准，而是要结合组织形式、活动规则、权力与行为的性质等，来综合判断某一组织是否是行政主体。[4](www.xing528.com)

(三) 非强制性行为在行政领域中的兴起为社会危机防治行政社会主体的功能实现提供了必要方式

为适应经济与社会发展的需要，现代行政的方式日趋多样化，传统的以权力行政为中心，以单方面和强制性为基本特征构建的行政行为理论体系，当前已无法适应现代公共行政变革的现实需要，大量的非强制性行为在行政中的出现，使得行政法理论上需要给出合理的回应。事实上，在现实的行政中，大量存在着裁量基准、行政指导、行政调查、行政协调等各种行为和制度，“行政并不是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政除从前范围内的公法上的方法之外，也使用所谓私法上的手段进行活动”。[5]

由于社会危机防治行政的目标并非是通过强制性的手段来达成社会高度刚性静态的社会稳定，而是承认社会存在矛盾，并勇于面对，力求化解矛盾，解决冲突，让社会能够无害化的释放社会负面能量，寻求社会推进发展中的动态平衡和动态稳定。所以从社会主体层面的防治危机而言，其目的是为了提供更优良的服务，有效的实现公共利益。因此，基于民主、公开、平等、自愿基础上的非强制性行为方式，必然成为社会主体危机防治行政的行为方式。而不应将国家行政职能机关的强制性和单方性的行政行为作为固守和必然的模式，引入到社会主体行政的行为方式中。错综复杂的社会关系无法也并不必然需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，在社会主体层面由于其主体性质的民间性和非权力机关性，在手段上不享有，也不宜有国家强制性的公权力，非强制性行为就成为社会主体在维稳行政中的必然行为模式选择。非强制性行为体现了现代行政的民主精神，体现了对行政相对人的尊重，是站在与相对人对等地位实施行政活动。“行政权的强制作用并不总是万能的，它会由于相对方有形或无形的抵制而大大降低其功效。”[6]非权力性行为重视诚实信用、平衡原则和契约理念的支配，以协商、沟通、说服、诱导和提供良好服务的方式进行工作，容易与相对人之间形成合作互动的关系，容易得到成员的支持和配合，自治目标的实现较为顺利，行为成本低廉。

其实不仅对危机防治行政的社会主体而言应当以非强制性行为作为其工作模式，而且对政府主体来说，同样应当增强和倡导非强制性行为在社会危机防治行政中的作用发挥。随着经济和社会的发展，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流。危机防治行政的固有本质并非是单纯的指向维护统治阶级政权的稳固，其同样具有公共行政所具有的公益性和服务性的属性，或者说正是公共行政的属性才使得危机防治行政成为社会化的公共行政活动。其服务性、公益性的功能的发挥必然要借助越来越兴盛的各种非强制性的行为方式，如行政调解、行政资助、行政疏导、协调、指导、化解、信息服务、信息收集、分析和处理等行为方式。“当然强制性和非强制性行为各自包括哪些类型，尚处在探讨之中，没有最后定型。”[7]

(四) 社会组织成为社会危机防治行政一方主体有利于培育和谐和宽容的公共精神

社会的和谐与动态稳定，依靠由个体组成的社会网络和社会组织运用社会性的资源，达成良性互动的循环状态。在社会的群体层面上，公众所处于的生活组织以及公众基于公共精神和社会责任的内在激励自愿、自发组织的社会组织或公民组织、人际信任以及合作利他的社会规范可以使社会成员积极投入到社会良好关系和社会稳定的建设中来，社会组织和成员的齐心协力所形成的合力，是对公共危机治理的更新和有益的补充。只要公共危机治理得当，社会危机防治行政的价值获得社会的普遍认同，就会起到激发和提升社会组织的内在动力和社会资本的作用，同时，公共危机治理过程自身就是一个使用和调动社会资本的过程，并且社会资本不会因为使用过度而枯竭反而会因为不使用而枯竭。公共危机治理的众多研究表明，人们在公共危机防治尤其是公共危机面临的公共利益被侵害的事实面前，可能会建立起新的信任、合作和公共精神，使社会整体的凝聚力得到升华。而且以各类社会组织所具有的志愿精神和浓厚的伦理色彩的社会自组织，其自身所开展和倡导的各种道德实践，本身就是在为社会和谐提供信任、合作、规范、网络等社会资本。社会组织是社会资本建立、积累的重要载体，在这方面起到了重要的作用。在社会组织内部，基于民主、平等的参与者在集体问题、重大问题或矛盾问题上的解决过程中，掌握了沟通和交流的技巧，懂得了妥协和宽容，培养了互信和互动，学会了遵守约定和规范，进而孕育公民社会的公精神。同时，公共精神又使一个强大的、活跃的和有众多社会组织存在的社会健康发展成为可能，并使社会良性循环，螺旋上升。[8]