社会危机防治行政规制研究成果

(一) 社会危机防治行政的制度化需求

尽管政府作为现代社会最强大的组织机构，政府危机治理的能力也是在不断总结经验教训的过程中逐渐提升和完善的，对危机治理发挥作用的是对危机防治的制度安排和政策制定具有一定的科学性和有效性。制度和法律的功能主要在于为社会提供了个人获益行为的可预测的机会，因此制度的可预测性为危机治理的制度设计提供了依据和指导。

发达国家危机管理的实践和经验表明，危机管理一定是针对本国国情的现实而为的。如日本的危机管理侧重于自然灾害的防治，美国则侧重于反恐怖袭击和维护其世界大国地位。在全球化背景下，中国经济的增长和现代化进程的加速，社会的复杂化都增加了政府危机管理的复杂性，社会危机防治行政就是针对中国当前国情的危机情境而进行的危机治理的前置阶段。一般而言，政府危机管理都被看做是“一个内在的、集权性的管理情境”。[2]集权式的危机管理体制有助于迅速调动全社会的人力、物力和财力来应对危机。而分权式体制则是政治民主化的基本要求和现代政府改革的基本价值趋向，席卷全球的新公共管理运动就是坚持分权的价值选择，主张打造“小政府，大社会”的政府管理模式。分权体制缩小了官僚机构规模和集中化程度，增强了地方政府机构的自主性、能动性、灵活性和回应性。政府危机管理中预防阶段的维稳行政需要构建系统的组织体制并建立组织间的横向和纵向的合作，在政府应急管理阶段又能迅速形成一个具有“集权式”特征的管理体制和决策体制。

社会危机防治行政是政府危机管理的前置预防阶段和后期长期的监测治理阶段，是具有低显著性的政治特征，因为“只有当突发事件发生后，才会引起高层的注意，才会进入公共议程，政府官员和公众很快会忘记它所带来的教训，因而会不断重复同样的错误”[3]。这从一个侧面说明，在很多时候有效预防和减缓的危机管理的措施除非真正发生了突发事件，否则很难受到重视和得到执行。由此，就形成了被动回应式的管理模式，并是建立在经验基础上的通过官僚体系程序化运作来实现的，这对于具有极强潜在和不确定性的危机防治来说难以适应。由于现代危机的多变性、复杂性、不确定性和不可预测性的特征，不同类型乃至同一类型的公共危机在不同时间、环境下，其发生、发展和演变都存在着很大的差异，我们无法保证从既有的经验中得出的理论和方法，能有效地管理未来复杂的危机。复杂性和不确定性要求政府危机管理的理论和方法必须保持高度的灵活性，做到反应灵敏、上下联动、合作互动，这就要求一个更具灵活性和前瞻性的管理体制来加以回应。[4]

在危机频繁和价值观更迭的现代社会，要维持繁忙有序的社会交往，维护社会发展的基本秩序，就需要重构制度。制度是人类活动中的一种超越组织之上的模式，个人和组织通过制度生产并再生产他们的物质生活。政府根据现实需要提出一套关于危机治理状态下组织的方案，依照多重的制度逻辑构建危机治理的社会。政府通过危机管理来应对当前转型期的风险社会。从对社会危机的各种表述中，从政府对民生和社会秩序的强烈关注中，新的意识形态和观念范畴被创造出来。当社会转型作为一种非常含混不清的概念使用时，与转型过程相伴的利益分歧，制度变迁、价值重建、治理理念等日益清晰。[5]

制度的功能设计总是依据一定的价值体系和行为模式展开的，但是制度的现实作用却往往未必与设计时的预期相一致，制度本身存在思想和现实两种层面。从危机治理的角度来看，危机治理的制度安排是一个防范危机的制度过程，同时，也是一个危机控制和化解的政策预设的过程。危机治理的制度安排应当具有较大的制度弹性，能够确保弹性的制度预设对不确定危机的防范功能发挥和实现。而且我们熟知，政治的制度设计总是需要各社会组织和公民参与到制度结构之中。制度的参与者的观念认同和行动配合，不仅维护制度运行的权威性，而且从制度运行中获得利益维护和保障，从而使制度结构获得了动态平衡。而且在危机防治行政中从维稳和维权角度的利益平衡制度设计来看包括两类: 一是授益性制度规则，直接维护制度参与者的权益; 二是补偿性制度规则，以在结构中未获满足甚至利益受损的制度参与者为制度补偿对象。

(二) 社会危机防治行政的政府组织体制

社会危机防治行政组织体制上，按照与社会危机防治工作紧密联系程度的不同，可以划分为以下几种类型:

1. 承担危机预防行政的政府应急机构

应急行政体制下，并非是仅仅针对突发事件的爆发之后的应对和救助的。危机管理的理念和重心主要还是防患于未然，即预防为主，预防与应对相结合原则是危机管理的核心原则。因此，预防即使在应急管理机关的日常行政中也应当是重要的工作重心。只是应急管理中预防更侧重危机发生前的准备和预警，即危机较临界的时间点上，但这个时间点再往前移，就与社会危机防治行政的重心工作相结合了。政府应急管理体制下的应急委员会、应急办公室等同样承担着社会危机防治行政职责，是在危机预防领域的政府行政主体。政府应急管理体系中的阶段性工作一般包括预警期、发生期和缓解期，预警期的前期预防和监测、缓解工作就处于社会危机防治行政工作范围内。

根据危机管理的特点和我国行政管理体制的结构模式，应急管理主体的设置也以虚实相结合的模式构建，在类型上可以分为综合协调性的应急行政主体和专业性和技术性的应急行政机关。综合协调性的应急行政机关，按照行政体制的自上而下的模式，分为国务院、省 (直辖市、自治区)、市、县四个层次，在每一层级建立虚的主体——应急管理委员会，由本级政府最高正副负责人出任委员会的最高领导，其他尤其分管政法口子的职能部门负责人组成成员小组。与之对应层级的“实”的主体是应急办公室，负责日常值守，信息收集、汇总、发布、协调、决策、指挥等。专业性技术性的应急行政机关，主要是中央政府和地方政府的各个职能部门，如公安部 (厅、局)、交通部 (厅、局)、民政部 (厅、局)、卫生部 (厅、局) 等，它们根据国家现有法律、法规以及各部门规章和应急预案的规定，在各自的权限范围内防治专业性的技术性强的单一性的公共危机事件。尽管是专业性的单一性公共危机事件的防治，不可避免的也需要其他部门的协助，如公安部门协助卫生部门的隔离治疗，它们各自根据法律和法规的规定行使相应的职权和职责，构成部门间协助型的三角形结构。(www.xing528.com)

国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。应急机关的预防工作主要体现在应急预案的相关内容上，应急预案是根有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。[6]政府应急行政中的危机防治职能主要表现为宣传预防和减轻危害的常识，对公共设施的督察、维护工作的检查，对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施等。

2. 行政信访机关

在政府内部从中央到地方履行专门接待社会问题、化解社会矛盾的职能部门，是国务院的信访局和省市县级政府的信访局。当前在政府行政领域与社会危机防治行政最密切联系的是我国的信访机关，信访机构的主要职能定位，正是社会危机防治行政的职责范围所在，其性质决定了信访机构作为社会危机预防行政的主体。我国的国家信访政府机构——国家信访局，是在2000年，由中共中央办公厅信访局和国务院办公厅信访局合二为一，并正式更名为国家信访局。由此，社会矛盾的接待、社会问题的移交、化解和答复工作被设置为政府行政工作的主要内容之一，即信访工作是从党政和行政的日常行政机构的工作中专门分化出来被正式地纳入到国家行政体系之中。信访工作也逐渐走向程序化和制度化运行的道路，我国的《信访条例》于1995年颁布，经过了十年的实施，2005年修订。目前，我国的信访机构分布在各级国家行政机关，根据新《信访条例》的规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构。其实，1995年的《信访条例》规定，政府及其所属部门都有职责接受和处理信访。新《信访条例》规定，县级以上人民政府设立信访机构，将信访机构的设置收归每一级政府，权力集中且利于交办案件的监督。

不少地方将信访当做负面评价，采取强压措施，与信访的初衷和宗旨背道而驰。政府曾忽视百姓诉求，认为政府决策就是老百姓诉求。新形势下群众工作与建国早期的群众工作相比发生了很大的变化，早期群众对执政党更多的是感情认同，现在随着民主法治人权的观念深入人心，民众有了更多的权利诉求，在多元主体和多元利益诉求之下，社会在动态矛盾冲突的交锋下探索前行，社会管理创新的思路和焦点就落到公民利益诉求的途径和权利保障上。

当前，在社会管理创新理念的推动下，地方出现了信访机构整合的新形式，即党委群众工作部与同级信访局合署。2011年6月，海南率先在全国成立省委群众工作部。机构的设置宗旨在于将信访机制改革提至省级，在现代福利国家的服务行政理念下，将信访思路由“稳控群众”转为“服务群众”，信访机构地位继续加强。省群众工作部与省信访局合署办公[7]，提高了信访局行政级别，扩大了信访局权力，意在加大调解群众问题的力度，减少社会矛盾。[8]这种将党委领导机构与政府的行政部门合署的做法，在中国是探索国家机构职能统一、效能精简、规范运转的机构管理形式。如中国共产党纪律检查委员会与中华人民共和国监察部就是合署办公。监察部长一般兼任中纪委的副书记。领导任职上一般是双跨的。国内率先提出用“群众工作统揽信访工作”的是河南义马市，该市于2006年成立党委群工部，与政府信访局合署办公，实现职权的整合和统一。将信访部门由“中转站”变成“结办站”。抽调社保、公安、城建等与群众利益紧密相关部门人员，到群工部集中办公，现场答复群众诉求。2011年11月，中央政法委书记周永康在会议上提出，“用群众工作统揽信访工作”作为今年信访工作体制创新的一个重点。2012年4月底之前，31个省市自治区都完成了部署，大多数决定在市、县两级挑取试点地区。唯有海南决定在省级推行，决定成立省委群众工作部，与省信访局合署办公。同时，决定在海口、三亚等10个县市试点。

3. 其他政府职能机关

由于政府是国家的具体大政方针、法律、政策的执行机构，对于中央维稳工作指导下的社会危机防治工作来说，政府是责无旁贷的具体执行部门，行政的范围涉及广阔，覆盖了社会可能引发矛盾的方方面面，社会危机防治更是依赖于政府的日常行政，况且经历了一系列的社会危机事件处理和考验后，政府更加清楚地认识到日常危机防治的重要性。因此，在日常专业性的事务行政中，逐渐贯彻和渗透着社会危机防治的指导思想和工作方法。从危机预防的普遍性和基础性视角出发，一切政府行政部门都承担着预防和消解社会问题的职责，都具有维护社会稳定的职能和宗旨。

因为逐渐积聚起来的社会矛盾和社会冲突常常会通过群体性行动[9]或社会治安案件表达出来，主要职责在于维护社会秩序、保障社会安全的国家机关容易进入到公众的视野，成为社会危机防治行政的重要主体，如公安机关、国家安全机关等。但是除了这类享有行政强制权的行政机关之外，承担和负有社会危机防治职能的行政机关，还包括大量的与社会民生和社会基础性问题管理的各类行政机关，如民政、交通、卫生、文教等领域。政府各个领域职能部门在涉及本部门社会问题和社会矛盾协调和化解的过程中所进行的行政活动，从理论上来说，都属于社会危机防治行政范畴中的内容。

需要指出的是，肯定政府在公共危机管理中的积极作用并不等于政府就必须承担全部的危机管理职责，政府承担全部职责的模式有两种: 一种是将政府作为承担危机管理职责的唯一主体，完全凭借政府的力量来应对公共危机，其他的社会主体完全排除在体制之外或是被完全内化为体制内部单位而参与公共危机的管理。这是一种典型的“全能政府”形态，随着政府职能转变以及全球行政改革的实践，有限政府已经成为广为认可的共识。另一种是将政府置于优势地位和主导地位，其他社会主体仅仅发挥着配角和侍从的角色，其他社会主体的参与范围与程度完全依赖于政府所划定的范围以及政府所发出的命令与要求。从表面上看，这种公共危机管理结构中，政府并不是单一主体，但也不是多元主体的治理结构，其本质上与第一种情况并无差别，后一种情况非常符合我国转型期的实际情况，在渐进改革的进程中，从全能政府到有限政府的转变需要经历长期的过渡，在过渡阶段往往会出现形式转变与实质转变的差距。政府仍然处于控制与主宰地位，全面负责公共危机管理，公共危机管理的权力关系、组织结构以及管理方式都是相同的。这两种情况都是极端扩大了政府的积极作用，而没有意识到政府在公共危机管理中存在的局限与缺陷。[10]