紧急状态决定载入宪法，突发事件应对法附则更新

(一) 基本法律—— 《突发事件应对法》

按照当前学者的研究，紧急状态按照严重程度的不同从轻到重依次为轻度紧急状态、中度紧急状态和重度紧急状态。[10]政府危机管理主要限定于政府基本可控的轻度和中度紧急状态。2007年8月30日，全国人大常委会针对政府危机管理的现实需求出台了《突发事件应对法》，并成为政府危机管理中应付突发事件的基本法律。第十届全国人大二次会议审议并通过的第四个宪法修正案将紧急状态的决定、宣布载入了宪法。2004年2月，十届全国人大常委会七次会议将紧急状态法正式列入本年度立法计划。[11]在起草过程中，经过深入调研和广泛征求意见，各方面普遍认为，当前应当抓紧制定的是《突发事件应对法》而不是《紧急状态法》。主要理由是: (1) 制定一部应对各类突发事件的法律，以解决我国在突发事件应对工作中普遍存在的突出问题，是当前应急管理的一项紧迫任务，也是完善应急法律体系、建设公共应急法治的首要目标。(2) 制定一部统一的紧急状态法还没有现实紧迫性。实行紧急状态只是在处置特别重大突发事件时，才有可能采取的一种特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法和戒严法等法律作出决定。(3) 制定突发事件应对法，对突发事件的预防、应急准备、应急处置等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者减少突发事件造成的损害，防止一般的突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件。因此，2005 年，本法法名最终确定为《突发事件应对法》。[12]

突发事件应对法与紧急状态法的关系在于，从广义上看，突发事件应对法作为非常法制，是我国法律体系的一个重要组成部分，是一个以突发事件应对为调整对象，由各层次法律规范构成的子部门，包括宪法规定的紧急状态条款，未来需制定的《紧急状态法》、《国防动员法》、《反恐怖法》，还包括与《突发事件应对法》相配套的各种单行应急救灾救助的法律，国务院及其部门以及地方人大和政府制定的应急法规、规章。从狭义上看，突发事件应对法是指调整重度紧急状态以外的政府应急行政体系应对突发事件的法律、法规和规章，这也是当前通说所指的突发事件应对法调整的层面。虽然突发事件应对法与针对日常性、事务性的常态法制不同，突发事件应对法和紧急状态法都以突发性危机事件为解决和关注焦点，属于非常法制的范畴，但二者却是属于不同层次的非常法制[13]，区别在于: 一是突发事件应对法是行政法部门的法律规范，主要调整国家行政机关与行政相对人在突发事件中的权力 (权利)义务关系，根据突发事件发生演变的规律，行政主体在不同阶段采取不同的行政应急措施，以维护社会秩序和恢复正常的行政管理秩序。而紧急状态法是指宪法上的紧急状态条款以及依据这些条款制定的宪法性法律，主要调整国家权力机关、国家主席、行政机关、军事机关等国家机关与公民、社会组织在紧急状态下的权力义务关系，目标在于明确紧急状态的决定、宣布、实施、终结等程序以及在各阶段的实体权利义务配置。二是突发事件应对法适用于广义紧急状态下的轻度或中度紧急状态，即通过应急行政可控的突发事件，而紧急状态法则适用于突发事件的严重程度达到中度以上和重度紧急状态的情形，即采用《突发事件应对法》或其他应急行政法律、法规和措施不能消除或有效控制，减轻严重的社会危害，需要进入紧急状态情形，它包括在全国或局部地区的戒严、军事管制、动员和击机状态[14]。

(二) 各个灾害领域的应急法律

1. 自然灾害应急法律(www.xing528.com)

针对我国自然灾害比较频发和造成损害较大的领域，相应的应急法制的类型主要有防治地震和地质灾害应急法律 (包括《国家地震应急预案》、《自然灾害救助应急预案》、《地震监测管理条例》、《地质灾害防治条例》、《地质资料管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地震行政法制监督规定》、《地震执法规定》、《地震行政规章制定规章程序》、《地震行政复议规定》等); 防洪应急法律 (包括《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《防汛抗旱应急预案》等); 气象灾害类应急法律 (包括《中华人民共和国气象法》、《港口大型机械防阵风防台风管理规定》等); 环境灾害应急法律 (包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等)。

2. 事故灾害应急法律

由于事故的原因和种类比较多，大多数的立法是针对具体的事故。具体的类型主要有交通事故法律 (包括《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等); 核事故法律 (包括《核电厂核事故应急管理条例》、《核事故辐射影响越境应急管理规定》、《核事故医学应急管理规定》、《核电厂核事故应急报告制度》等); 公共卫生事故法律 (包括《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病非典型肺炎防治管理办法》、《国家救灾防病于突发公共卫生事件信息报告管理规范》、《艾滋病检测管理的若干规定》、《国内交通卫生检疫条例》、《结核病防治管理办法》、《性病防治管理办法》、《医疗事故管理条例》、《食品卫生法》、《尘肺病防治条例》等); 火灾事故法律 (包括《消防法》、《森林法》、《草原防火条例》、《森林防火条例》等); 生产安全事故法律 (包括《安全生产法》、《矿山安全法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究规定》等。

据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件，部门规章55件，有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案 (其中，1部国家总体应急预案，18个国家专项应急预案、31个省份的总体应急预案[15]，突发事件应急法制体系初步建立。[16]