社会危机防治行政法律规制研究-紧急状态与戒严法

自立宪以来的近200年中，中国历部宪法和重要宪法性文件都十分重视紧急状态及其紧急权力制度。民国时期，有关国家的紧急权力行使是在戒严的基础上实施的。1912年3月1日，武昌起义之后建立的中华民国，中国近代的第一部宪法《中华民国临时约法》第36条规定，“临时大总统得依法律宣告戒严”。这是中国历史上最早的政府危机管理方面的法律规范，以议会的权力授权政府对戒严的宣告和结束，并于1912年12月15日通过了《中华民国戒严法》[2]。该法将戒严地域分为警备地域和接战地域。在警备地域内，与军事有关的地方行政和司法事务，其管辖权移至该地的司令官。在接战地域内，地方行政与司法事务的管理权移至该地的司令官。[3]1912年的《戒严法》是中国历史上第一部戒严法典，它标志着中国戒严制度进入到法制的创始阶段。戒严法在内容上与法国的围困之制相近，赋予当时的临时大总统无上的紧急权力。各地军事首领都被赋予宣告临时戒严的权力，这也是造成民国时期军阀割据和混战的一个原因。如1911年11月，《中华民国鄂州临时约法》公布实施。其中规定，“鄂州政府，以都督及其任命政务委员，与议会、法司构成之”。都督是行政机关，于紧急必要时，得以政务委员全体之签署，发布可代法律之律令，但事后仍须提出议会归其承诺，依法律宣告戒严。该约法同时规定: 人民之权利，于有认为增进公益、维护治安必要，或非常紧急必要时，得于法律限制之。之后江苏、浙江、江西等省也都纷纷公布临时约法，都规定了紧急状态、戒严等紧急权力措施。虽然这些规定在形式上主张以议会来监督戒严的行使，但这种监督没有丝毫的严肃性，它们加剧了国家的混乱，严厉限制甚至剥夺了人民的权利和自由。这些紧急状态及戒严权力，既是国家分裂、军阀混战的重要表现，也是分裂国家的重要手段。[4]

此后，中国政权频繁更替，动荡不已，但戒严都成为各个政府施政的重要组成部分。1914年的《中华民国约法》、1925年的《中华民国宪法》都规定了戒严制度。1926年，广东革命政府制定了《戒严条例》。1934年，蒋介石在1912年的《戒严法》和1926年的《戒严条例》的基础上制定了《戒严法》。这部《戒严法》在中国实施的时间最长，至今仍被我国台湾地区视为所谓的“法律”。1946年，《中华民国宪法》规定: 总统依法宣布戒严，但须经过立法院之通过或追认。立法院认为必要时，得决议移情总统解严。(第39条) 当国家遇有天灾或灾害、病疫，或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统于立法院休会期间，得经行政院会议之决议，依紧急命令法，发布紧急命令，为必要之处置，但须于发布命令后一个月提交立法院追认。如当立法院不同意时，该紧急命令立即失效。(第43条)[5]可以看出这部宪法在立法上有一定的先进性，既赋予总统强大的行政紧急权力，又对这种权力做到了制度化的限制。1948年4月18日，国大又通过了《动员戡乱时期临时条款》，由国民政府公布，其目的是“行宪政府可以戡乱，戡乱政府可以行宪”。原提案人武汉大学校长王世杰认为，“现在政府有两大任务: 一为开始宪政，二为动员戡乱。但在宪法里，对于政府在变乱时期的权力，限制篡严，如果没有一个适当办法补救，则此次国大闭会以后，政府实行宪政，必会有两种结果:一为政府守宪守法，但不能应付时机覆平叛乱; 二为政府应付戡乱需要，藐视宪法或曲解宪法条文，使我们数十年流血革命付出了很大牺牲而制定的宪法，变为具文。我们提这个案，以沉重的情绪，要使国民大会休会以后，真正能行宪而且能戡乱”。[6]自宪政制度蹒跚开行以来，不同时期的宪法及宪法性文件都将紧急状态和国家紧急权力制度作为一项重要的宪法制度，中国历史上一时间，仿佛成为了戒严和紧急状态制度的试验场。

中华人民共和国成立初期，与戒严之制紧密相连的紧急权力运行是以军事管制为特征的军事统治。中华人民共和国建立后的四年间，我国运用军事管制体制来巩固新生的人民政权，镇压反革命活动，维护社会秩序。主要的宪法、法律和政策有《政治协商会议共同纲领》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《中央人民政府关于改变大行政区人民政府与任务的决定》，等等。它们从不同方面规定了军事管制的任务、形式、时间和解除条件等内容。1954年《宪法》从形式上来说，第一次以根本法的形式规定了戒严制度，但之后并没有以单行法律具体化，在现实中也没有实施。1975年《宪法》取消了戒严制度，1966年，“文革”开始后，由于法律虚无主义盛行，绝对的个人权威至上，戒严制度实际是名存实亡。(www.xing528.com)

改革开放以来，我国制定了1982年《宪法》，开始了中国社会主义法律体系的建设，这个进程正在发展之中，我国的与政府危机管理相连的国家紧急权力制度开始得到恢复和发展。1982年《宪法》再次确定戒严是有关国家机关所拥有的职权。在全国人大常委会决定戒严及戒严令的发布上与1954年《戒严法》相同，同时，又发展了1954年的《宪法》关于戒严的规定，即将戒严决定权交由全国人大常委会和国务院分别行使。1982年《宪法》成为实施戒严措施的直接法律依据。将宣布戒严的权力扩展到国务院，并且在过去的政府面对重大社会危机事件中，得到了体现和运用，具体事件即为《三八戒严》[7]和“五二〇戒严”。[8]这两次戒严是中华人民共和国成立至今国家正式宣布的戒严，依据是2004年宪法修正案通过之前的《宪法》第89条第16项，国务院有权决定省、自治区直辖市的范围内部分地区的戒严。1996年3月1日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国戒严法》，该法明确规定了实施戒严的条件、实施戒严的措施、戒严期间公民基本权利的限制、戒严人员的职责等问题。这部法律的戒严制度军事色彩较弱，主要是一种行政紧急权力的规范。与战争和戒严相联系的法律规定，还体现在1997年3月14日的第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》，其中的第8章即为“国防动员和战争状态”。2004年的宪法修正案将“戒严”修改为“进入紧急状态”，这个修宪的内容主要是在2003年中国遭受非典冲击后，为了应对发生几率不断增长的自然灾害、安全事故灾害、公共卫生事件以及其他社会安全突发事件所采取的立法上的应对，并做到能与国际通行做法相一致。2004年，我国的“紧急状态“入宪，弥补了原来宪法所规定的戒严制度对国家机关行使紧急权力规范不到位的立法缺陷，比较全面地将国家机关行使国家权力的行为纳入到宪法和法律调整的范围内。戒严法适用的范围过于狭小，紧急状态相对较为宽泛，戒严法适用于发生严重危及国家统一、安全或社会公共安全的动乱、暴乱或严重骚乱，而排除对严重自然灾害下的国家行政紧急权力的适用。紧急状态模式则是一种涵摄模式，即在宪法和法律上规定紧急状态可以涵摄戒严。紧急状态既可以用于严重社会原因引起的非常情况，也可以用于严重自然原因引起的非常情况。在紧急状态下，“戒严”只不过是实施“紧急状态”的一种主要手段，这正是紧急状态制度得以广泛使用的客观基础。在紧急状态下，国家可以按照紧急状态的严重程度所处于的不同阶段(轻度、中度或重度) 选择不同的手段，而并非时时刻刻像戒严一样体现出国家十足的暴力。所以宪法以“紧急状态”取代“戒严”制度有助于我国建立统一的紧急状态制度，并构筑统一的国家应对对各类突发事件的管理和救助的法律体系。而且在面对我国未完成的国家统一大业来说，在国家必须面对战争的情况下，紧急状态也可以在宣战前创造缓冲期。所以无论是从世界各国的经验来看，还是我国自身权力制度的完善，紧急状态都是一种更为涵摄、更为实用的制度安排。与之相适应，我国当前应当制定《紧急状态法》，使得有关国家紧急权力制度既有力、实用，又能够有充分的宪政精神和权力规范，让这种国家属性上最易脱缰的权力和制度从充满暴力、恣意向正当性和从容性道路上发展。

未来要制定的《紧急状态法》在概念外延的界定上，从“世界各国宪法和法律对紧急状态概念外延的规定来看，狭义的只适用于特定紧急情况的紧急状态概念并不符合国际人权法的要求，因为从人权国际保护的立场来看，所有的人权克减措施都应归入紧急状态的范畴，受到相应的国际监督”。[9]即紧急状态的外延界定上应当按照广义设定，即将各种突发事件应急法制调整的重大自然灾害、重大事故、社会骚乱、重大政治动乱和暴乱、重大恐怖性事件等都应当纳入到紧急状态的适用范围，只是这些突发事件导致的公共危机及危害后果的严重程度是否达到需要宣布进入紧急状态的判断标准上要区别考量。即将全部突发事件都纳入到紧急法规制的范围，唯一例外是将战争状态除外。2004年修改的我国宪法将紧急状态与战争状态区别对待，采取了二者并列的立法模式。我国的《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》和《香港特别行政区驻军法》也明确将紧急状态与战争状态并列。因此，我国紧急状态的调整范围包括了公共突发事件应急法制中一切突发事件，战争状态除外，并且是其达到了非常严重程度的情形。