社会危机管理法制研究

自国家产生以来，涉及国家危机管理领域主要是制度——紧急状态的制度和国家紧急权力包括军事紧急权力、行政紧急权力等就与国家相伴而生，并随着国家历史形态的变化而变化。

第一次世界大战之后，出现了世界性的经济危机，危机管理首先作为企业防卫管理而产生，第二次世界大战之后，危机管理开始从私人部门走向公共部门，由此是否需要建立一个与正常状态相对应的危机状态下维护国家权力的制度，就成了各国在构建和实施宪政过程中普遍关注的一个问题。随着民主宪政在民族国家中的纷纷建立，各国都试图在宪法和法律的架构下，规范调整危机状态，并以法治国家的原则支配紧急状态下的权力，宪法的基本原则，如分权制衡、人权保障的原则也成为解决紧急状态非常法治的制度思想和原则。

1. 英国

英国没有成文法，关于紧急状态的法律规范是由成文法律和习惯法所组成的。历史上最早对国王的这项特权予以限制的法律是1628年的《权力请愿书》，该法律规定了不得因戒严而随意逮捕公民。1679年的《人身保护法》肯定了普通法上的传统的人身保护状制度，但规定可以在“非常时期”中止颁发人身保护状。1688年的《权利法案》进一步限制了国王的紧急权力，规定只有国会才可以是决定宣布戒严的法律，国王只能根据国会的决定发布宣布戒严的“枢密院命”。19世纪规范紧急权力的立法大大增加，其中，也通过立法的方式保护国王，包括在某些情况下中止《人身保护法》的规定。1914年和1915年的《王国保护防卫法》授予政府在战争或内乱时以通过颁布命令条例的方式获得广泛的立法权以及其他委托立法权。1920年和1964年的《紧急状态权力法》建立了应对诸如大罢工的和平时期的紧急状态制度，在1970年至1974年，英国政府曾四次根据该法宣布紧急状态。1939年和1940年的《紧急状态权力防御法》再次授予了政府广泛的委任立法权，以应对第二次世界大战中的各种紧急状态。

英国在危机管理方面有民防与平时危机规划两个组成部分。英国1948年的《民防法》，着意于受到外国势力攻击时的保护平民。所以当时认识的危机主要是外来侵犯。20世纪80年代末以来，政府开始着手和平时期的危机预防和准备，为此政府以危机规划的作用为题相继提出了四个回顾报告，即分别是1989年、1991年、1997年和2001年。每一份报告都对特定时期的危机规划作了总结和提出了新的规划建议。在2001年的规划报告后，随即发生了口蹄疫危机和震惊世界的“911”事件。“911”事件的对英国的影响在于它使英国人注意到了特定种类的危机应对，由此直接促成了一个应急规划的议会咨询案。这个咨询案表明1948年的《民防法》已经不能适应时代的发展需要。1972年的《地方政府法案》授权政府花资金以防止、减轻和消除灾害造成的影响。20世纪80年代英国的灾害频发，作为其结果产生了1986年的《和平时期民防法案》。该法案允许地方政府动用民防资源对和平时期的紧急情况作出反应。1987年的《民防法规》又提高了预算开支。

2. 美国

尽管1775年大陆会议时期的美国国会就有了紧急立法权，制宪之后，美国国会依据宪法行使立法权，但国会的立法仍然需要受司法机关的审查。到20世纪30年代罗斯福新政时期，美国国会出台了大量的关于自然灾害的法案，依据“新政”计划，美国依据总统的行政命令、国会的法令、行政的授权建立起有关的救灾、减灾的联邦机构、部门等。1947年，美国通过《国家安全法》，它赋予美国总统实施战争动员的基本权力以及设立动员领导及组织机构的权力。1950年，美国国会融合了过去的单项法，通过第一部统一的联邦减灾法案，使危机管理工作得到初步统一。20世纪60年代以来，由于频发的自然灾害，联邦应急处理重大灾害过程中和之后，就着手制定通过了一系列的法案。如国会于1968年通过的《国家洪水保险法》、1950年通过的《灾害救助和紧急援助法》， 1973年通过的《洪水灾害防御法》等。1974年，美国通过了全面修改的新的《灾害救助和紧急救援法》，将其完善为综合性灾害救济和援助法。在此之后，针对国家紧急状态的需要，1973年，美国通过了《战争授权法》，主要是强化国会的宣战权，并对总统动用军队的权力进行授权和限制。1976年，国会又通过了《国家紧急状态法》，这是应对突发事件影响最大的一般性法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限和紧急状态的权力做出了详细规定。该法既赋予了总统特别权力，又限制了总统在紧急状态后的权力滥用。即总统宣布国家进入紧急状态后，必须同时或此后颁布的行政命令说明其法律依据。1977年，国会通过了《国家地震灾害减轻法》，1992年，美国联邦应急事务管理总署公布了《联邦应急计划》，它是美国联邦各部门签署的一项协议，其目的是动员联邦资源、协调联邦行动，增强州和地方政府、私人和资源组织在灾害应急方面的努力。“911”事件后，美国进行了深刻的反省，对公共安全中的国土安全开始高度重视，2002年，制定并通过了《国土安全法》以及大量的反恐法律。

3. 德国(www.xing528.com)

德国的危机管理法律是一个以基本法为基础、单行法律为支撑的法制框架。德国的基本法规定，德国的危机状态可以分为四种:战争状态、紧急状态防御状态前的临战状态、内部紧急状态 (即内部叛乱、动乱等) 和民事紧急状态 (包括自然灾害和特别重大的不幸事故)。德国没有一部单行的紧急状态法，但根据基本法制定了一系列单行法律，如《交通保障法》、《铁路保障法》、《食品保障法》、《灾害救助法》等。德国基于冷战时期的呼吁随时可能爆发战争状态的考虑，制定有《民事保护法》主要针对民事保护和灾害救助的管理任务的界定。随着冷战的结束由于防御理念和侧重点发生变化，1997年，修订了《民事保护法》主要体现德国应急管理的基本理念，民众的自我保护成为重要基础，而官方的措施是补充平民的自我保护。德国各州都有相应的民事保护和灾难救助法律。如《巴伐利亚州灾难保护法》、《黑森州公共秩序和安全法》等。[1]

4. 法国

法国的紧急状态制度包括了狭义的紧急状态制度和戒严制度。1789年，制定的《禁止聚众的戒严法》是世界上第一部成文的戒严法。1849年，颁布的宪法规定了戒严制度的必要性，之后根据宪法的规定颁布了《戒严法》。1955年，颁布了《紧急状态法》，对紧急状态的宣布作了规范。其第1条规定，“在公共秩序遭到严重损害的十分危机的情况下，或当发生性质和严重性都具有社会灾难性质的事件时，可以在本土、阿尔及利亚或海外省的全部或部分地区宣布紧急状态”。[2]法国的戒严和紧急状态制度的适用范围不同: 戒严主要适用于对外战争、内战、武装叛乱等发生武装冲突的紧急情况; 而紧急状态的适用范围要比戒严宽，除了适用于武装冲突的紧急情况外，更侧重于针对公共秩序遭到严重破坏的恐怖事件以及重大自然灾害和公共灾害性事件。

5. 俄罗斯

前苏联解体后，随着激进的政治和社会变革，俄联邦的立法迫切需要制定关于国家防御、紧急情况和灾难应急管理方面的联邦法律。1992年，制定了《国家安全法案》，明确了国家应急管理的任务和目标，规定了在应急管理方面的国防和安全系统的基本准则、构成和职能。1994年，通过了《联邦共同体应急管理法案》，规定了基本准则、任务、职责和组织等方面内容。“到2001年，俄罗斯联邦紧急通过了应急救援方面40个联邦法律和约100个联邦法规。俄罗斯联邦政治实体的立法机构也通过了超1000个行政区法案。其中，《俄罗斯民防紧急情况和消除自然灾害后果工作条例》和《俄政府关于建立国家预防和消除紧急情况的统一国家体系条例，就安全生产应急管理作了详细规定。”[3]为保证突发事件后的补偿和善后工作，俄罗斯颁布了相应有关保险法律，如1991年颁布的《俄联邦公民医疗保险法》和1992年颁布的《保险法》(1999年修正)，并建立起储备资金和补偿金，他们把应急管理的重点放置于善后安置补偿上，这种危机管理后期制度的设计是它的一大特色。

6. 日本

日本从20世纪90年代以来，在原来的综合防灾管理体系上，建立了综合性的国家危机管理体系。危机管理成为国家和地方行政提供公共服务和判断政绩的一个重要内容，形成了“建设国民安心、安全、安定的社会”的政治目标和行政的基本理念。日本危机管理体系经历了从单灾种的防灾管理到综合防灾管理继而到国家危机管理的过程。20世纪50年代，制定了《国土综合开发法》和其他防洪、防震等单项灾种的法律和规划。1961年，制定了《灾害对策基本法》标志着防灾体制向综合防灾转变。1997年，各种灾害事件又促使日本加强了对危机管理的高度认识，并推动体制改革，修改了《灾害对策基本法》。1996年2月，日本成立了“内阁官房危机管理小组”，在紧急时期配合官房长官采取政策。1998年4月，内阁官房里设立“内阁危机管理监”其职责在突发事件发生时期，迅速与有关部委联络进行综合协调，扶助总理大臣和官房长官采取相应对策。在平常站在内阁的立场检查和改善各个部委的危机管理体制。