社会危机防治行政法律规制研究：权利优先原则

人权虽然是宪法和法律所要保障的首要价值，但是在人权保障与国家利益、公共安全的维护之间发生冲突时，人权的优先性让位于国家的至上性，这是由人权的相对性和社会性所决定的。这是在政府危机管理中应急行政阶段适用的一项原则——效率原则的正当性根源。因为行政紧急权力的行使必然会涉及对公民权利的克减、限制或中止，而这一权力的行使也是迫不得已的最后一道防线的权力。因此，行政紧急权力适用的前提还在于用尽了常态下可能有效的途径和手段，行政紧急权力的一旦适用就必须注重效率原则，它不可能在不改变常态下的权利保障来实现维护国家安全、社会秩序的目的。因此，行政紧急权力以牺牲一定范围内权利为代价的行为，必须快速地实现目标，而要放弃追求确切的利益衡量，这种价值的预设，就决定了应急行政中行政紧急权力与公民权利保障之间必然出现法律关系内容的设计上偏重于向权力的倾斜，并确立效率的价值目标。对这种应急行政下的权力价值衡量，是否符合公平正义的基本考量就是效率，而适当、适量的适用部分集中起来的行政紧急权是实现效率的前提和手段。因为在危机时刻，只有效率可以决定一切，任何的犹豫和迟疑都可能意味着更大的牺牲和代价的支付。

然而，法治本身是以追求正义为使命的，在公共行政领域中，公平和效率似乎始终是一对充满矛盾的价值，长期以来一直居主导地位的原则“效率优先，兼顾公平”，在当前已经受到了严峻的质疑和挑战。其实，这种观点弊端在于，将效率和公平对立起来，并简单地做了一个先后的排序，却并未认识到效率和公平之间的关系并不是一种简单和绝对的你先我后的关系。正义本身没有具形，只有在特定的时空中，保持对效率和公平的一种动态制衡，才是有价值的选择。即只有在特定的经济活动中或政治层面上，“效率”和“公平”何者优先才有一定的积极意义。在应急行政中实现效率本身蕴含着公平的内在因素，或者说，效率本身就会是一种正义。因此，效率的优先性符合了此种时空下的效率和公平的动态平衡。(www.xing528.com)

而在政府危机管理中，由于应急行政和社会危机防治行政的客观性基础不同，适用于应急行政下的效率优先原则，在社会危机防治行政上不能使“效率”和“公平”达到时空上的动态平衡。因为在效率和公平上，“我们不能把治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为开明进步的行政司法的一个基本条件”。[1]那种坚持在社会危机防治行政中“效率优先、兼顾公平”的声音主要是对行政法持有“管理论”的政府行政机关及其工作人员的观点，这种观点始终将行政法律关系认定为是“权利义务”关系，将行政机关作为法律关系的权力主体，将公民作为法律关系的义务主体，是一种命令与服从的关系，而不是服务与合作的关系。与行政实务界相反，行政法学界从“控制论”和“平衡论”的视角强调常态下的行政行为应当是“权利优先原则”，行政权的行使应当在坚持公民权利优先的基础上，兼顾行政效率。[2]这是从法律的权利本位出发对行政权的定位。“平衡”是行政法的价值追求目标，即促使行政主体与相对人的权利义务处于平衡状态，实现公共利益与个人利益的和谐一致。“公共利益与私人利益之间的差别和冲突是现代社会的普遍现象，正确处理利益关系应该统筹兼顾，不可只顾一头。”[3]但平衡论不仅是兼顾论，而且又是重点论，在应急行政时期，应当侧重效率才能体现正义，而在社会危机防治行政中却应当侧重公民权利才体现公平和正义，这种侧重权利原则定位才维护了此种时空下的效率和公平的动态平衡。其理由有三: 其一，在公民权利与行政权力二者的扩张性上，行政权的扩张性是其与生俱来的属性，现代行政法的产生就是近代法治国原则在行政与法的关系上，确认行政受制于法，这种易于扩张失控的权力受法律制约，受权利制约。而公民权利的扩张空间远没有权力的扩张那么广阔和便利，权利扩张极易遭受权力和其他权利的抵抗而扩张无果。在历史和现实的利益格局中，政府是最强大的、最具优势的力量集团，它拥有着足够的权力来维护国家和社会秩序。行政权力的扩张性容易将保障权利的权力在公共利益和国家利益的不确定法律概念的旗帜下异化为对公民权利侵害的权力，而此时个人难以自保，甚至社会正义、人类理性都会在强大的旗号下苍白无力。其二，在公民权利与行政权力的力量对比关系上，权利处于弱势地位。在国家拥有社会暴力的合法性基础上，权利处于相对不利的地位更需要加以保护。任何个人在与国家相抗衡时都是微不足道的，在现实上，公权力主体是强者，而权利主体是弱者。“法律必须平等地对待政府和公民，但既然每个政府必须拥有特别权力，很显然，就不可能对两者同样的对待。”[4]其三，从权利和权力所体现利益来看，行政权力的行使必须以充分尊重公民权利为前提。按照社会契约论，权力来源于权利，权力维护的公共利益自身并不是一个本源和终极的利益，“公共利益并非是独立于个人利益的特殊利益。共同体是一个虚构体，是由那些构成其成员的个人所组成，因此共同体的利益就是组成该共同体的若干成员的利益总和”。[5]然而，共同体又是一个虚拟体，公共利益本身是一个不确定的法律概念，无法具备一个本质性的解释，权力的公共资源基础和公益的目的相较于个人利益具有强势性，往往成为凌驾于个人利益之上的堂而皇之的借口。法律产生于利益分化和冲突，法律的功能就在于在各种不同的利益主体之间找寻利益衡量的最佳平衡点，在行政法领域，就需要对公共利益和个人利益之间进行利益衡量。但是单纯地要求公民主体为了公共利益而对个人利益进行限制毕竟过于简单化，对正义追求的本质要求我们构建的制度，使得维护和追求公共利益成为人们实现公民福祉和利益的有效而可靠的途径，尊重权利保障公民合法的利益，而不是将公共利益作为侵犯个人利益的借口。