研究社会危机防治行政法规

我国行政法起步较晚，行政法的理论发展没有经历西方国家行政法从消极行政到积极行政的发展过程，国家自始以来行政权力就是强大无比，无所不能的。行政法的发展路径与西方国家有较大差别，在行政法制建设和行政法学理论上，大多强调行政机关的管理功能，将行政机关和行政行为作为行政法学的重要内容，长期疏于对公民权利的保护和对行政权力的控制。行政法学的固有思维限定在国家行政的领域，公共行政的范围被现实的关注缩小而不具有对社会多元化的包容性; 行政法律关系强调不对等性和行政主体的优越性; 行政行为的单方性和强制性的特性突出; 行政救济的滞后性和有限性的成为显著局限。当然，正如美国学者Alfred C.Aman， Jr所说，“行政法在任何时候都是与当时流行的国家主导理论直接相关的”。[15]这些行政法上的不足表现，都是受我国特定时期的政治和经济条件下的国家行政观念支配而形成的认知和行政现实。

从“规制行政”到“服务行政”的公共治理范式的转变，对当前中国风险社会的公共危机治理来说，服务行政的理念和范式是否契合当代的现实与需求? 如果说通过政府来防治公共危机的功能在传统的“秩序行政”、“规制行政”下无可非难的话，那么在现代的“服务行政”范式中是否具有应然性和现实性? 即作为公共行政管理的当然内容的社会危机防治行政，是否也一定是服务行政的当然内容?

行政法学的观念更新，进而引发行政法学调整范围的变化，从国家行政观念到公共行政观念的转变，为治理理论下社会危机防治行政的社会化提供了理论的支撑。在国家行政观念的深远影响下，主张政府要直接运用行政权进行全权管理，权力与资源高度集中，政府多单方面采用命令和强制的手段实现管理目标，强调社会和个人无条件服从，忽视公民个人的主体地位，抑制社会组织的自主性和公民的积极性和创造性，使行政法沦为国家行政管理的工具。显然这种观念与当前社会发展的价值观和国家与社会的运行机制不相适应，与社会公众日益增长的民主政治迫切要求不相适应，公共行政由此替代了国家行政，公共行政的理念表现为: 管理社会公共事务的最优选择是多元主体参与，强调社会与公民的自主性，提高公共管理与公共服务的社会化程度，合理调整行政权的作用范围与作用方式，改变政府权力结构上的高度集权，使政府从“全能无限政府”向“有限有效政府”转变。

与公共行政相伴而生的是“服务行政”的理念，国家行政下的秩序行政自上而下威严地实施着对社会的管理，片面强调公民的服从，使社会在过度的管制下缺乏自主性和能动性，抑制了社会的积极性和创造性，也使政府背离了为公共服务的宗旨和目标。服务行政将政府定位于服务者的角色上，政府的存在、运行和发展的根本宗旨在于为公众服务，服务行政的理念彻底抛弃旧有的治民观念和“为民做主”的观念，相应地规范政府权力、维护公民权利自由的法律也在制度上切实保障服务观念贯穿于公共权力运作的全过程。防止政府凌驾于社会之上。政府告别作为统治者或管理者的角色，以服务于整个社会的姿态出现，满足社会公众的要求，任何时候都不以任何手段追求政府自身的利益。政府服务角色和服务观念的确定与形成，对于引导行政资源的投向、政府行为的选择和政府工作目标的定位均具有重要意义。伴随着社会转型，市场经济的建立与完善，行政观念正在发生深刻的变化，服务行政的观念逐渐成为社会的主导观念。

从服务行政的宗旨和理念来看，现代政府行政权一再膨胀，行政管理领域一再扩展，政府在广泛介入公众生活秩序与生产秩序时，并不能继续高举传统的“规制行政”的旗帜，来获得行为的正当性。行政获得民众认可和政府权威的获得，不再仅仅是由于强有力的行政权力。新公共管理改革运动以来，政府行政权的存在和扩展的正当性理由，都依赖于政府是否以妥当的方式提供给公众有价值的公共物品，民众的满意程度成为政府行政权存在正当性的价值标准。社会危机防治行政重在通过提供各种有益有效的权利救济机制、化解社会矛盾的方式实现对社会危机的预防和消除，其在制度供给上凸显了服务行政的公共产品的提供和公众福祉的增加，服务行政的理念将对社会危机防治行政提供内在价值的理论指导和支撑。

当前政府倡导的行政管理改革创新，是基于法治政府和服务性政府建设的理念指导下的行政改革，社会危机防治行政的改革创新应当立足于基本原则，作为衡量和约束社会危机防治行政活动的标准，即服务行政原则、法治原则和实践标准。服务行政原则倡导社会危机防治行政应多采用柔性行政方式，柔性管理方式作为行政管理方式改革创新的成果，体现社会广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性要求，产生相对人积极配合和实现行政管理目标的积极效果，不仅有助于相关问题的解决，而且有助于形成良好的政民关系。行政管理方式上重视和运用行政指导、行政契约、行政资助、行政调解、行政奖励、行政协调等回应性、协商性的行为方式。法治原则倡导在原有的秩序行政已经建立的法治运行基础上，对新兴的行政管理创新的柔性和非强制性行政方式如何纳入到法治化的发展轨道上，柔性行政方式虽然不会直接造成公民权利的损害，但是授益性行政方式的运用，也会涉及公民权利享有的平等性，对服务型政府的行政方式进行多角度、多层次和多元化的比较研究，重新认知和改造传统行政方式的基础上，提升对于新型柔性行政方式的特点和发展规律的认识水平，探寻服务型政府下行政方式创新及其法治化路径，是法治原则在社会危机防治行政中要求和体现。实践标准原则要求，社会危机防治行政中创新行为的初衷和目的性必须正当，从实现人的尊严和增进公共福祉的行政价值理念出发，实现私益与公益、自由与秩序的平衡。在社会效果上贴近民众的正当利益诉求，纠正不良的社会导向，实践中从认同度、支持度来总结和评估不同的社会危机防治行政中的制度和方法。

[1] 董炯. 国家、公民与行政法——一个国家—社会的角度 (第2版) .北京: 北京大学出版社，2003: 15.

[2] 董炯. 国家、公民与行政法——一个国家—社会的角度 (第2版) .北京: 北京大学出版社，2003: 15.

[3] ［德］拉德布鲁赫. 法学导论. 米健，朱林，译. 北京: 中国大百科全书出版社，1997: 3.

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[5] ［法］勒·达维. 法国行政法和英国行政法. 高鸿君，译. 法学译丛，1984 (4): 27.(https://www.xing528.com)

[6] W.Bagehot: The English Constitution，London: Fontana Press，1993.转引自国家、公民与行政法——一个国家—社会的角度 (第2版) . 北京:北京大学出版社，2003: 74.

[7] 狄骥. 公法的变迁. 郑戈，冷静，译. 沈阳: 辽海出版社，春风文艺出版社，1999: 13.

[8] 勒·达维德. 法国行政法和英国行政法. 法学译丛，1984 (4) .

[9] ［印］M.P. 赛夫. 德国行政法——普通法的分析. 周伟，译. 济南:山东人民出版社，2006: 26.

[10] Harry W.Jones: The Rule of Law and The Welfare State，Columbia Law Review，58: 154.

[11] 周志忍. 当代国外行政改革比较研究. 北京: 国家行政学院出版社， 1999: 4.

[12] 石佑启. 论公共行政与行政法范式转换. 北京: 北京大学出版社， 2003: 46-49.

[13] See，David H.Rosenbloom，Rosemary O’Leary: Public Administration and Law，Marcel Dekker，Inc.1997，82: 147-150.

[14] 转引自董炯. 国家公民与行政法——一个国家—社会的视角. 北京:北京大学出版社，2001: 86.See，Stephen L.Elkin and Karol Edward Soltan， New Constitutionalism: Designing Political Institutions for a Good Society.

[15] ［美］Alfred C.Aman，Jr. 面向新世纪的行政法 (上) . 袁曙宏，译.行政法学研究，2000 (3): 85.