社会危机防治的行政法律规制研究

在一个奉行法治的国家，政府治理无疑只能依法进行。在我国确立了依法治国理念的当今社会，政府治理的模式必然从政策性的治理模式转变为制度性的治理模式。制度性的治理模式是以公法制度为基础，以厘定政府权力与公民权利的界限为条件，合理确定政府和社会在社会治理过程中的地位和作用空间。[12]在我们看来，公域之治的主题就是实现公共关系的理性化，“公共部分的治理应该以规则为定位，公法尤其行政法是公共治理的合法性来源”。[13]

政府危机管理必须践行法治，社会危机防治行政也必须在法治政府的理念下运行，从宏观层面上看，无论是常态下的社会危机防治行政还是非常态下的应急行政，在依法治国的理念下都应纳入到法治的轨道，人类的发展表明，人们对法治的诉求并不因政府危机管理的需要而有所减弱，而法治的核心追求，便是对公共权力滥用的有效控制。人们在公共危机治理的研究中始终执著于对国家权力的规制之道，致力于对危机治理状态下政府扩权和控权的平衡。社会危机防治行政法治化的价值体现如下:

第一，保障国家对公共危机的有效管理，维护社会安全稳定。在公法上，政府被视为是公共利益的代表，行使维护公共秩序、实现公共利益的法定职责。政府危机管理的两个阶段，即常态社会危机防治行政和非常态下的应急行政，都应当在法治的正当性理念下有序、有效、有力地进行。在常态下，社会危机防治行政侧重于对社会风险的评估和预测，侧重于对社会矛盾敏锐的观察和有效地化解。此阶段的法治化在于置政府的行为于常态的法制运作内，监督政府行政的规范化运作，防止将非常态的行政紧急权无度的扩张，实现常态下的消除隐患与未然状态下的动态稳定，社会危机防治行政制度的设计重点在于能够保障国家在常态下，最有效控制和减缓公共危机的产生。

第二，控制和促进社会危机防治行政中公权力的行使。现代社会行政从过去的消极被动走向了积极能动，凸显行政权的积极意义，但是其善也大，其恶也彰: 奴隶社会的残暴、封建社会的专制、近代社会的大屠杀以及现代社会的权力腐败与滥用等都是权力行恶的罪行。因此，控权成为行政法的基本价值，但是这里的控权不只是侧重抑恶，控制行政权力的作用范围; 同时，还应当有扬善的侧重，及促进权力主体为法律所欲为。自由资本主义时期侧重前者即抑恶，到了福利国家时代更侧重后者，即扬善，即在法律许可与要求的范围内促进权力的价值实现。[14]对于扬善来说，法律应为扬善限定界限。现代社会多元主体利益关系复杂，利益冲突是多元主体多元利益社会的常见现象，法律在促进一部分公众或个人利益时，必须顾及其他社会主体的利益。突破限度的为善可能成为损害他人的恶。公法对于社会危机防治行政而言，既要做到抑恶的控权，又要做到扬善的促权。

政府在常态下行使日常事务性管理，在不断进行的政府改革中，逐渐纳入到了规范化的运行状态，当常态下的社会危机防治行政与日常事务性的行政同时复合进行时，非因维稳目标的特殊性而使社会危机防治行政规范化和法治化的轨道，事实上，“我们必须为社会稳定注入法治的观念、动态的观念、发展的观念。从某种意义上说，社会稳定是社会管理各个方面规范化运作的集中反映，并不是靠事后的‘维护’而得到的”。[15]因此，常态下社会危机防治行政的法治化运行规制，是对公共危机有效治理的最源头的控制，是对社会危机防治行政权力的有效规范。

第三，保障公民的宪法基本权利。人权作为宪政保障的目的，是行政权的价值基础和最终归宿，是行政权起源的内在根据，是行政权设定的根本目的，是行政权运用的指导理念。各种与公共危机有关的紧急应对法，其目的并不是为了避免危机发生，而是为了避免紧急状态下出现法治危机。政府危机管理法治化，是要解决貌似非常态的常态社会危机防治行政和真正非常态下应急行政如何行使行政权力才能使法治继续存在的问题。在处理涉及公共危机事件时，由于政府行政权力的天然扩张性，在追求安全和稳定的秩序时，往往在价值取舍上会顾此失彼，而且在突发事态下，人们把注意力容易集中到事件的本身上，对公权力的扩张可能失去警惕，而公权力的扩张是以公民私权利的回缩或受侵害为代价的，因为在公权力和私权利之间范围的大小存在一种反比的关系。因此，面对紧急状态下的应急行政，公民的宪法基本权利天然地存在着被威胁的危机。应急行政法治化就是将公民在紧急状态下权利被克减的范围和程度进行规范性的设定。由于传统上将危机防治行政与应急行政不加区分的同等适用政府危机管理的正当性理论，行政权力的行使也倾向于将紧急状态下的权力扩张蔓延到常态下的社会危机防治行政的危机治理领域，极大地威胁着公民基本权利。将社会危机防治行政与应急行政相区别对待研究，就是力求将不同状态下的行政权力强度和范围进行区别对待，使其符合各自的权力正当性要求，最终有利于公民权利的保护。由此，常态下的社会危机防治行政和非常态下的应急行政的法律规制从价值目标上都指向公民权利的保障。制度化治理和法治化治理下一项制度要想能获得民众的支持，最重要的是确立谁是其获益者，只有获益者越多，这项制度就越深入人心。

[1] 王峰. 行政正义论. 北京: 中国社会科学出版社，2007: 49.

[2] 王峰. 行政正义论. 北京: 中国社会科学出版社，2007: 42.

[3] 彭和平，等. 国外行政理论精选. 北京: 中共中央党校出版社， 1997: 300.

[4] 乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神. 张成福，等译. 北京: 中国人民大学出版社，2003: 142.

[5] 陈骏业. 行政法基本原则元论. 北京: 知识产权出版社，2009: 83.(www.xing528.com)

[6] 苏国勋. 理性化及其限制——韦伯思想引论. 上海: 上海人民出版社，1988: 275.

[7] 王锋. 行政正义论. 北京: 中国社会科学出版社，2007: 67.

[8] 张富. 公共行政的价值向度. 北京: 中央编译出版社，2007: 45.

[9] 余源培. 人的需要和人的全面发展. 学术月刊，2002 (11) .

[10] 苏国勋. 理性化及其限制——韦伯思想引论. 上海: 上海人民出版社，1988: 275.

[11] 董炯. 国家、公民与宪政法——一个国家—社会的角度 (第2版) .北京: 北京大学出版社，2003: 39.

[12] 钟瑞添，等. 政府治理变革与公法发展. 北京: 人民出版社，2007:4.

[13] 李瑞昌. 论公共治理的技术与价值的矛盾. 社会科学，2003 (3):48.

[14] 陈骏业. 行政法基本原则元论. 北京: 知识产权出版社，2009: 87.

[15] 汤啸天. 维护社会稳定与提高执政能力. 社会科学.2006 (5): 152.