社会危机防治行政：法律规制研究成果

社会危机是促成社会结构调整的基本动力，社会在面临危机的处理时都存在着一定的道德价值和工具价值的评判标准。人类社会自身是一个社会文化的体系，社会危机的治理或多或少都受到一定文化的影响，社会危机的发生来看总是与特定的文化积淀相联系。美国政治学家阿尔蒙德就对文化界定为: 一国居民中当时盛行的态度、信仰、价值观和技能。这就涉及由危机判定的价值标准而形成的社会危机防治行政的价值理念。“价值”原本是经济学的一个基础概念，是指在社会交换中的物的有用性。19世纪以后，价值被引入到哲学和社会科学的领域中，成为了最广义的“善”的表达。“一个社会科学家在分析一个行动时，必须要了解行动背后隐藏的意义，也就是要探讨这个行动所表现的价值”。[10]

(一) 维稳理念下社会危机防治行政的现有价值反思

1. “稳定”的价值分析

当前我国政府将坚持以人为本、构建和谐社会作为国家的战略任务，和谐社会必然是一个稳定的社会，但稳定未必就能实现和谐，稳定只是和谐的基础，和谐是稳定需要达到的目标。而和谐社会的核心是以人为本，促进人的自由全面发展，造就人与自然与社会的关系中达致自由和公正的基本目标。当“以人为本”的观念导向已经根植在我们内心时，各种制度的选择和政策的制定会更加贴近这个核心价值。但当所有危机的现实向我们展现的时候，我们发现公共危机防治行政的过程中，主导的观念却是如何避免影响扩大，确保政府组织的威信和形象，保全官员的政绩不受影响以及经济效益不受重大破坏等，在这样以政府及其官员的政治利益为核心的政府危机管理，在社会危机防治的目的上就发生了异化，即公共行政活动在运行的过程中存在的渐渐偏离公共行政价值的趋势和状态。

2. “效率”的价值分析

以既得利益群体为中心，而不是以广大民众为中心，将工具性的价值视为目的性价值，即当前面分析公共行政价值时，古典公共行政下的单边追求效率，而导致的与行政核心价值——正义的背离。这突出表现为重视效率而当忽视公平，这似乎也是长期以来我国社会发展过程中“效率优先兼顾公平”价值导向的在社会危机防治行政中的惯性滑行。政府单纯依靠行政强制力追求危机治理的效率性，而当忽视表征着公民自由和权利的利益和诉求时，在价值上颠倒了本末，虽然获得了一时的管理效率，但有可能积累了民怨，由此在社会危机防治的利益定位上出现了误区，效率和社会稳定不是行政追求的终极价值目标，它仅是为改革和发展创造条件，而改革和发展也不是终极价值追求，社会和政府的最终目标都应该是人的价值统领下的公民的权利和自由以及由此凝结成的公共福祉。

3. “利益”的价值分析

政府从终极来说没有私权性质的利益，公共利益是公民私益的集合，因此保障权利才是社会危机防治行政的目标价值，但在现实中这一价值似乎受到了一定的挑战。社会危机防治行政要寻求治理的有效性，其基础应当在于政府和社会在共同认知上的价值一致。所谓的“维权”应从更广义的角度上来审视，“维权”在传统的观念上，多使用在公民面对自身的个案利益受到侵害时，所采取的救济行为。似乎不是政府应当从事的领域，事实上，这种认知只是因为现有的社会现实误导了人们的观念和政府的思维。政府存在的最终价值是尊重和实现人的价值，而人的价值在现实化的现代生活中，被置换成各种权利和自由，乃至于更直观化的利益。当然政府维护的是公共利益，属于社会的普遍利益，但是这种普遍利益是抽象的，它的具体化形态就是公民的正当性权益。因此，从广义上的“维权”来说，政府的行政功能和价值都最终指向公民权益，政府才是公民“维权”的最大的责任主体，以维稳理念下的社会危机防治行政仅是政府和社会促进和保障发展的途径和手段，维护正义、救济和保障权利才是促进和构建和谐社会的价值追求。

(二) 社会危机防治行政的价值选择

政府的制度选择和制度的合法性都隐含着政府主体的价值观和社会主体价值观的认知和比较，如果不能在彼此的认知中确立价值取向的统一性，那么不仅这种政府危机管理不可避免的将流入难以为继的机制空转或制度无效中，而且也难以真正地进入到我们所选择的政府治理理念下社会管理多中心治理的政府与社会的合作伙伴关系。(www.xing528.com)

1. 社会危机防治行政的初级价值——秩序与安全

寻求社会危机防治行政的价值判定是该制度设立和存在的逻辑起点。从直观来看，社会危机防治行政的价值目标是维护社会秩序和公共安全，即良好的社会环境。它是一种外在的特征和状态，是社会有序健康发展的基本前提和保障。在行政价值序列中普遍认为存在着罗尔斯式的词典式的次序，即只有满足了秩序、安全，才能谈及自由、正义。事实上，正义包含着秩序、安全，脱离了正义规约的秩序和安全也是没有现代意义的。因此，秩序与安全这种价值的意义既不是独立的也不是终极的，如果没有更高的正义的规约和实现人的价值作为统领，单独的社会秩序和公共安全的维护有可能会与人类的进步文明相背离的，如强权和高压下的国家，形式上的一片平静但却压制了人的权利和自由，与国家作为民众的利益代理人的价值预设和最终利益所指相背离。传统的封建社会、专制社会和人治社会都深刻地说明了威权下的社会稳定与人的价值之间的背离必将招致历史的批判和抛弃。

2. 社会危机防治行政的核心价值——利益

社会的发展常常被先验地表现为技术的进步和财富的积累与增长，对于社会危机的解读也往往是从社会结构自身的实用性展开的即利益性。启蒙运动从哲学和政治学重新构建起一种关于人、社会与国家的理论: 社会和国家都是为人而组成，而不是相反。必须始终把人当做目的而不是当做手段来对待。个人在逻辑上和道义上都居于优先地位。所以，对国家、政治、宗教、伦理和法律等各个领域产生的社会变化，都必须在独立的个体观念基础上得到解释。[11]在社会既有的价值体系中，人的生命价值和人的权利、自由、幸福的价值始终是最高和最终极的。在这种价值引领下，人们又有着共同的利益指向，因此实用性的利益价值往往又置换了生命和自由的价值。

社会核心利益的保障与实现是政府危机治理的价值基点。我们必须看到，社会公众对危机和政府危机治理举措的判断往往是基于他们自身特定的价值观背景和文化背景，依据自身的价值判断和利益诉求来作出和确信的。而政府在实现危机的规避与化解的过程中，无法回避社会的价值观和群体的利益诉求，即人们关于危机和危机治理的判断和见解，尤其是涉及价值的准则和标准，与人们的认识和情感相结合都会成为人们评价的重要内容。事实上，社会群体的价值取向能够直接反映政府行为的绩效，政府采取的社会政策在现实上都要放在社会群体的价值体系中加以考量，所以政府的行为和社会的回应往往都被先验地确定在既有的文化背景和价值体系中了。基于这样的逻辑，需要从特定价值观背景下不同群体的利益诉求的角度，寻求社会危机防治行政的制度变迁，寻找政府与社会危机防治中实现切合的可能。因为多元文化的存在，多元社会组织的存在，使得人们行动的目标不再过分的集中在单一的利益上，多元合作的一个结果就是鼓励人们建立社会信任和缩小因利益纷争而导致的社会断裂。

3. 社会危机防治行政的终极价值——正义

麦迪逊曾说，“正义是政府的目的”。新公共行政理论把正义与公平作为行政的终极价值。政府管理作为社会科学来说难以避开制度设计和政策实施时所追求的基本价值——正义。我国社会危机防治行政的价值选择正如公共行政价值——正义的终极目标一样，判定的逻辑起点和制度底线也应当是尊重与实现人的价值，在正义价值的统摄下，追求其他基本价值的实现，如秩序与安全。而在其他价值的追求中，如何判断政府行为的正义性，可以通过一个罗尔斯式的检验标准，即政府若有对社会成员不公平的对待，则这种不公平对待是不是最有利于社会最弱势群体的利益最大化。正义包括形式正义和实质正义，在社会危机防治行政中，人们更期望政府对自己的具体情境给予关注，各种上访数量激增的现实都是很好的注解。民众提出实质正义的要求，不仅是普遍抽象法则的无差别适用，而且人们更希望自己能受到与之相当的人的同等尊重和对待。正义成为危机防治行政中最不能回避的价值选择。

我们清楚看到，社会稳定的基础是社会公平和公正，而公平、公正的保障在民主与法制。对于当代人类已经达成民主法治共识的社会来说，社会危机防治行政的效果和实现的程度上直接取决于一国的法治水平，只有法治才能够保证人们持久地拥有自由和权利，才能保证自由的拥有不至于危及社会的治理，才能够实现在危机状态下对于权力滥用的规避和制裁。社会危机是促成社会结构调整的基本动力，社会在面临危机的处理时都存在着一定的价值评判标准。社会对公共危机防治行政的价值认同影响着政府制度和行为自身的合法性，公共危机防治行政要想能真正的有助于风险社会的危机治理，就应当将各种治理和规划建立在社会认同的普遍价值基础上。