公共行政的艺术：公共行政价值的最高体现

(一) 公共行政价值理论的演变

在现代社会，公共行政对人们的影响日益增强，行政的触角几乎深入到人们生活的各个领域。行政在当今世界，依然作为一个强大而有力的社会组织而存在。自20世纪80年代以来，西方社会兴起了风起云涌的新公共管理运动，各种弥补官僚制缺陷的主张和理论异彩纷呈。市场化政府、企业化政府、参与性政府等等不一而足。但其中都有一个不可避开的前提，即行政首先是作为一种稳定性力量而存在。这种稳定性根源于行政的本质属性即公共行政价值——正义。从西方社会的发展来看，启蒙运动所带来的重要影响是社会的理性化，表现在国家层面，就是行政的理性化。理性化行政首先体现为对传统社会恣意性行政权力和行为的制约，行政权力从无限到有限的转变，严格界分行政与社会、市场、公民个人之间的关系。而且理性化行政必然视效率为其首要功能性价值。因为理性化行政的出现是适应资本主义社会发展初期对可预期性和形式合理性的要求，事实上也收到了积极的成效。但近代以来以马克斯·韦伯所创立的理性官僚制，其缺陷暴露出理性化的形式主义的弊端，低效率和文牍主义盛行，形式化的理性行政其非人格化的特征带来对公众需求的冷漠。

传统行政理论受古德诺的政治和行政二分理论的影响，即政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，认为行政是价值中立的，行政是科学性、技术性的事务，行政理论按照形式合理性发展起来。这样关于公共行政中的双重性在理论和实践中，就出现两种错误的倾向: 一是注重行政的科学性和技术性，有意无意地忽视了甚至否认了行政的价值性; 二是倾向于强调行政的价值性，而忽视或否定公共行政的科学性的一面。而且值得注意的是，人们即使认可行政的价值性，也只是认可行政的服务对象——政治的价值，即将政治统治的价值简单置换为行政价值，而实质上仍然是否定公共行政自身的价值的。

“公共行政的二重性自然而然地引出了行政正义的两个考察维度，即效率与公平。”[1]“行政正义是政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态。”[2]行政正义包括行政价值、行政制度和行政行为的正当和合理的三个层面。行政正义的逻辑推演的首要问题是确立行政的价值问题，虽然从前面的分析得出，行政的价值维度包括效率和公平，但二者往往在行政制度和行政行为上出现矛盾和冲突，在具体的行政中必须进行价值先后的取舍和排序，由此行政的工具性价值和目的性价值就成为考量的角度。

20世纪六七十年代，兴起的新公共行政就是对行政科学化的反思。古典公共行政关注的是效率，即如何才能利用可利用的资源提供更多更好的服务，怎样才能花费最少的代价保持服务水平? 而新公共行政则增加了这样的一个问题，这种服务是否增强了社会公平?[3]新公共行政把社会公平作为公共行政的核心价值，并赋予它丰富的内涵。随后兴起的新公共管理运动，将这一理论在实际操作层面上把饱含社会公平的行政正义价值变成一种实践。新公共管理的兴起对于政府更有效地为社会公众提供公共服务，在满足人们的实质正义要求方面起到了不可替代的作用。

行政的价值重心从效率向公平发展演变的实践和历史，让我们看到，行政趋向“善”的发展进程，是不断贴近行政本质的历程。

行政的价值——正义与行政连接起来的介质是权利，因为权利是正义的基本含义，然而权利的拥有者只能是自然属性的人，因此，人构成了行政和正义相连接的终极尺度，正是人构成了行政存在的理由，使得行政与正义两个初看起来毫无联系的概念有了连接。再进一步说，是人的自由和权利存在样式构成政府终极价值尺度。马克思经典作家的理论旨趣，就是为了人的全面发展。行政正义的最终合理性和正当性的根基就在于强调人的价值，人的尊严和人的权利。这也正是我国当前党中央所倡导的“以人为本”的和谐社会理念所体现的价值取向。

(二) 现代公共行政价值的确立

只要欲研究行政问题的人，皆要涉及价值之研究; 任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值分配。[4]行政不仅是一种事务性的活动，更是一种价值性活动。

1. 公共行政的价值内容(www.xing528.com)

公共行政本身要实现一定的价值，如秩序、安全、效率和正义等。行政决策和执行不得不对各种价值进行平衡，公共行政的艺术就是在多元价值不可避免的冲突中作出满足各利益主体的决策。行政因为公共善而存在，行政之目的是为了促进和最大化自由、平等、民主、正义等基本价值。从人道目的论角度看，所谓国家权力的内谋和平与外抗敌侮，也不过是把侧重点放在满足生活目的之“社会与物质条件”维度而已。现代行政权力从自由主义的消极领域转向了积极能动地介入社会生活，为民众谋求更好的生存与自由环境，更好的物质生活条件，从谋求幸福生活提供更优越的物质和社会条件。[5]

2. 唯物史观的价值主体是人

“价值”原本是经济学的一个基础概念，是指在社会交换中的物的有用性。19世纪以后，价值被引入到哲学和社会科学的领域中，成为了最广义的“善”的表达。“一个社会科学家在分析一个行动时，必须要了解行动背后隐藏的意义，也就是要探讨这个行动所表现的价值”。[6]对于社会危机防治行政也同样不能绕开社会既有的价值观的影响。

社会危机防治行政作为公共行政的一种表现形式来看，其首先应当具有公共行政的普遍价值，从唯物史观的角度去分析，价值是一个属人的世界，它是人类社会历史实践的产物。价值世界的全部奥秘蕴涵于人类丰富而广阔的历史实践之中。所以，应从人类自身的命运、前途，从人类社会的发展和完善的视角关照价值世界。公共行政价值是哲学理念在公共行政中的最高体现，它是时代精神的精华，是社会文明的活的灵魂。

从对公共行政价值的分析我们看到，行政正义的价值体现就在于强调人的价值，人的尊严和人的权利，对人的尊重、对人的正当需求的满足。[7]从一般认识论的角度看，价值的前提是人的需要。“公共行政价值是公共行政价值客体满足公共行政价值主体的需要的属性。”[8]从一般的价值哲学来说，价值的主体是人，而国家是为社会服务的，公共行政价值客体就是服务机构——政府和其他社会公共组织。“价值的实质是客体性质与主体需要的结合，如果客体不能满足主体的需要，就谈不上构成价值关系。”[9]

3. 公共行政的价值关系——满足人与社会的需要

公共行政价值客体能够满足公共行政价值主体的需要，就会获得肯定性的评价 (正价值); 危害公共行政价值主体的利益和需要，就会导致否定性的评价 (负价值)。从理论上来说，公共行政价值应当指正价值，即建立在正义的规约下对人的尊严、权利、自由予以保障而获得的各类多元正价值。但在公共行政实践中，确实会存在出现公共行政零价值或负价值的情况。要么无法满足人的需要，甚至是离人的需要更加遥远，走到了人的需要的反面。

作为公共行政价值客体的国家和政府来说，自身是社会发展到一定阶段的产物，其目的就是通过对国家和政府的理想预期，赋予它特定的功能和使命，使其具有为社会服务的能力。政府与其他公共组织作为公共行政价值客体的属性和功能能否满足社会的需要，取决于两个方面: 一是国家是够具备满足社会需要的属性和功能;二是社会是否善于利用公共行政客体——政府与其他公共组织的属性和功能。随着人类社会认识水平的不断提高，国家的属性和功能也在不断地得到改进和优化，以便更好地满足公共行政价值主体——人与社会的需要。纵观当今世界各国一浪高过一浪的行政改革浪潮，我们就可以看到人类社会企图通过更加完善的制度设计和安排，使国家这一公共行政价值客体的属性和功能更加科学和合理而进行着不懈追求和努力。