社会危机防治行政的概念界定

政府从公共危机的紧急状态应急行政到日常化行政工作的危机预防，逐渐开始将我国的政府危机管理的重点前移，并注重预防和善后阶段的行政工作。当在中国政府的文件中出现“维护社会稳定”用语并凝练为“维稳”的行政理念和指导时，维稳工作就在短时间内迅速成为政府工作的指导，行政的一个目标，日常的一项工作。这个用语的表达体现出了国家主权下的内涵和目标，汉语的词义表达明确且简洁明了，通俗易懂，具有朴实平民化的优点。所以此用语一出现就与当代的政治和行政目标相吻合，与社会公共利益相吻合，也暗合了当前风险社会现实的迫切需要。在当前维稳理念的指导下，政府危机管理也更加突出社会危机防治行政的功能和地位，社会危机防治与突发事件应急管理共同成为当前风险社会下政府危机管理的重要行政环节，甚至在日常化的行政中更凸显其重要性。

(一) 治理的理论

维稳工作是西方化和国际化的政府危机管理理论在中国当前社会转型期下对公共危机频发而作出的具有中国特色危机治理的一种管理形态。它自身也是社会管理创新的一种表现。对当前政府危机管理理论框架的构建应当是建立在政府治理理论体系中才具有发展性和时代性，因为在全球化、信息化和政治民主化的当今世界，治理和善治理论成为世界性的潮流，自20世纪80年代开始，西方发达国家兴起了席卷全球的政府改革运动，中国也深处改革浪潮之中，因此，社会危机防治行政的理论出发点应当是建立在政府治理理论基础之上。

随着“冷战”局面的终结，壁垒森严的高度意识形态化的“冷战”思维以及各种各样的“主义”话语也越来越没有市场，社会科学中对“政府/市场”非此即彼的两分法遭到了人们的质疑，“治理”理论由此应运而生。“治理”(governance)，本身就意味着对传统政治的空间性的超越。这个最初用于私营部门的词汇，1989年被世界银行用于概括非洲当时的情形，世界银行当时对“治理”的定义十分广泛: “为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面运用权力的方式。”[5]此后，联合国下属的全球治理委员会在1995年发布了一份题为“我们的全球伙伴关系的研究报告，对“治理”作了更为详细的界定: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它有四个特征: 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程; 治理过程的基础不是控制，而是协调; 治理既涉及公共部门，也涉及私人部门; 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]此后，又有学者“全球治理”进行了更加学术化的定义: “治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[7]从以上定义可以看出，治理与传统的“管理”和“行政”最根本的不同在于: 治理的主体既包括政府，也包括政府以外的私人机构; 治理的权力不仅来源于正式的制度，而且也来源于协商、合作、伙伴关系，确立认同及共同目标。

20世纪90年代以来，治理理论以其平等、合作、多中心和网络化的主张，为回应时代需求与现实情况间的紧张提供了新的视角。治理理论是对公共事务复杂化的回应，是对单中心治理范式的挑战，也是对政府和市场两种协调机制的超越。政府内外各种关系相互交织，形成复杂、多元的网络化格局。在这一格局中，权威被日益分解，正式权力的影响力降低。基于“政府治理”理论，俞可平教授指出，“统治”由政府行为组成，其权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域以国界之内为限; “治理”则是由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程。

社会的发展不断的昭示，国家已经不可能通过自己行动解决所有的问题了，“治理”的目的旨在最大限度地增进公共利益。治理理论在行政法的视角下，观念的转变在于抛弃“管理”概念的单极威权的气势，而从服务行政的角度，强调行政的服务性和互动合作性。因此，政府危机管理下社会危机防治行政应是放置在现代服务行政的理念下，对其进行界定运行，使其符合治理理论发展的趋势。

(二) 社会危机防治行政的概念

对于社会危机的研究表明，现代社会的复杂性和多元性使得单纯的政府管理不能克服危机产生的根源，也不能有效实现对危机的化解、应对和消除。因而在转型期社会危机层面，从政府治理的角度上进一步提出社会危机防治行政，现代化进程中社会危机所产生的不稳定状态是发展中国家的正常现象中的非常情境。

变革社会中的政府治理理论下民间组织与政府部门合作进行的社会危机防治行政活动就获得了对社会危机治理工程的创造与转换的功能。在平等、合作、多中心政府治理理念引领下，作者认为社会危机防治行政是指政府与社会为了实现社会公共危机的预防、减轻和消除，有效地维护社会稳定，政府与社会在常态行政下运用权力和方法对公共危机进行预测、排查、疏导、协调、化解，充分运用非强制性行为的柔性化解功能，并通过法治原则规范政府、社会组织和公民的权力/利义务关系的行政活动。[8]概括来说就是指政府和社会组织为了控制发生社会公共危机的因素而对社会过程进行尽可能详尽的干预过程。它是政府和社会组织以防范公共危机事件为中心，以预防、减少、消除、缓解诱发突发公共事件的因素，或者消除、缓解突发公共事件造成的后期影响为目的的一系列常态干预行为。从社会危机防治行政主体的多元理念来看，主体是整个国家和社会，政府部门和各类民间力量，包括市场、企业、公民团体、社区、非政府组织等。具体内容包括政府和社会组织为面对各种潜在社会危机情境所进行的信息收集和分析、危机评估、社会民怨的疏导和安抚、危机预测、问题决策、计划制订、措施实行、救助政策调整、经验总结和制度修复的全过程。

从政府危机管理来看，社会危机防治行政是以政府为主导，政府与社会在常态下所采取的维稳规划、风险预测、危机评估、矛盾疏导、利益引导、危机隐患排查与排除等一切事前预防和危机事件应急完毕之后的善后遗留工作和长期观测监控工作。它不包括当社会危机事件来临时的应急行政，这个阶段在我国当前已经成为相对独立且在危机应对中最核心也是最凸显的阶段，我国当代的政府危机管理中将它独立的称为政府应急管理阶段[9]，且对应有专门的突发事件的“一案三制”运行机制[10]。自2003年“SARS”事件爆发以来逐渐发展完善了我国应急体制，尤其在2007年出台了《突发事件应对法》将应急管理体制正式进行了法制化转化和确定。

紧急状态下的应急行政由于涉及紧急状态下非常时期的权变理论和紧急失权理论，故与常态法治的前提有很大的差异，而且政府在此时的行政管理被特定称谓为“应急行政”，其在行政过程中被视为政府危机管理的重点和核心，而在社会危机防治行政被界定在应急行政以外的更加前移的预防和减缓阶段。这两个阶段在具有政府危机管理的整体共性的基础上，在原则、理念和方式上又有一定区别，区别对待二者基于以下几个因素考虑:

其一，一般而言，政府危机管理从大的阶段上划分为两个阶段即危机的预防、控制阶段和突发事件的应急行政阶段。其中，应急行政理论和实践在近十年来的公共危机频发的推动下，无论在学术上还是在行政实践中都得到了前所未有的重视和研究，取得了较卓越的成就。应急行政已经获得了长足的发展，并在近两年的突发公共事件中逐渐得到完善和成熟。然而，维稳理念下的社会危机防治行政开始受到重视，才是近两年的事，由于在政府危机管理上重应对而轻预防的思想长期占主导地位，维稳理念下的社会危机防治行政虽提上政府治理的日程，但在理论和实践上都处于起步和探索阶段，相应缺乏较深入的理论研究，实践中也出现维稳导向下的社会危机防治行政乱象迭出的局面，需要将这一部分补足，并进而能成为与应急行政发展平衡又能良好衔接的一个部分。

其二，由于社会危机防治行政是常态下的政府危机管理的重要阶段，而风险和危机的最佳控制和解决阶段也应当是危机的预防和化解阶段而不是事件发生后的被动应对阶段，所以从整体的政府危机管理的视角下，常态下的社会危机预防行政更具有重大意义和理性价值。况且，危机防治行政是与政府的日常业务行政复合在一起，面对更加日常化的危机防治工作时，由于长期受危机应对的紧急状态意识影响，行政工作中对其认识上更多的当做一种危机应急管理工作来对待，而且惯用紧急状态下的行政手段，不能从行政法治和依法行政的角度去进行面对。在实践中，常常出现粗暴行政、恣意行政，不仅不利于社会矛盾的化解，而且会成为引发和诱导新矛盾的根源。(www.xing528.com)

其三，虽然危机防治行政与应急行政都是政府危机管理中的两个组成部分，但二者却有很大的差异，需要区别对待和分别探讨相应理论。因为危机防治行政是常态下政府危机管理的形式，与政府的日常行政工作同时进行，一般而言与常态下的政府行政适用较相似的行政理念和原则，适用行政法理念价值下的行政法治、行政均衡和行政正当原则，但在权力与权利关系上仍然会有维稳理念指导下的特殊性，其权利 (力) 义务关系既与一般日常普通行政的内容和性质上有所不同，又与紧急状态下和应急状态下的权利 (力)义务关系不同。危机防治行政与日常普通行政的区别主要在于普通行政和危机防治行政在行政目标上的差异，普通行政一般是事务性的业务管理，重视实现行政运转的效率，同时兼顾公平; 危机防治行政则是针对综合而复杂的社会矛盾进行的“问题性”管理，其侧重追求公平、正义的价值，兼顾效率。危机防治行政与应急管理的联系在于: 政府在应急行政和防治行政的目标上是一致的，即都致力于维护社会的稳定，但二者的区别也是明显的，即常态下的社会危机防治行政中权力与权利基本平衡，或许需要更倾向于公民权利的维护和实现，因为只有公民的权利得到维护了，才是公民权利的集合体——公共利益的最终得到维护，才是最终意义的维护社会稳定的实现。而应急行政处于非常态下，由于要保证政府在危急时刻实现管理效果的最优化，追求效率，公权力在此时会有一定的权变空间，权利和权力关系会发生倾斜，而且会更多地向权力集中。对于此，笔者试图对应急行政状态下权力 (利) 与危机防治行政状态下的权力 (利) 进行比较研究，并着力探索出社会危机防治行政运行的正当性理论。

(三) 社会危机防治行政的特征

第一，社会危机防治行政目标上是实现社会稳定，构建和谐社会。当前社会发展的重点从实现经济建设为重点转向实现全面的国家建设与和谐社会建设。这就要求社会从分化的发展转向整合的发展，从利益的失衡发展状态向平衡发展状态。现代社会的演进要求进一步解决制度匮乏的问题，通过制度建设和法治建设，运用制度力量克服引发社会危机的因素，尤其强调通过完善分配制度和社会保障体系来消除人们日益强烈的被剥夺感。调动一切积极因素，完善社会核心价值体系，实现社会的有效参与，化解社会矛盾，实现以人为本的和谐社会。党的十六大将应对公共危机事件作为提高政府执政能力建设的重要内容，全面履行政府职能成为国民经济和社会发展的可持续发展战略中的重要方面，而现代社会的不确定性要求将维稳目标作为社会危机防治行政的基本职能，并且注入法治的观念、动态的观念、发展的观念。

第二，社会危机防治行政中重视多元主体的合作。当人类政治过程的重心正在从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”的时候，就出现了政府管理的主体转变，即从“善政”下的政府单一主体，到“善治”下的政府与公民社会对公共生活的合作管理。这是现代社会日益发育成熟的公民社会和迅猛发展的世界全球化进程为现代治理理论的主体多元化提供的基础。而在此治理理念下的社会危机防治行政，由于社会危机在转型期下的丛生性和广泛潜在性，更加加剧了政府作为单一危机预防主体来承担全部社会责任的片面性。从“治理”理论出发，政府应当利用权威促进公民社会各种主体承担维护社会共同体稳定的社会责任，同时，政府也通过日益将部分权力返还给公民社会，调动公民社会的积极性，协调不同利益需求，推动不同主体之间的合作来实现社会的稳定治理。因此，除政府作为社会危机防治行政的主导主体之外，如企业、事业单位、第三部门、非政府组织、社团组织、慈善组织、基金会、社区等各类社会自治组织，都会成为治理理念下社会危机防治行政的主体。

第三，社会危机防治行政手段上由自上而下的管制，向平等、协商、合作的多手段方式转换。为了维护政治统治，作为社会管理的责任者，凭借强制性的公共权力，一直在社会管理中承担者“统治型”的角色，20世纪七八十年代以来，西方国家公共行政理念与政府治理范式方法的变迁，使政府由传统的统治角色向服务角色转变。在这样的理念下，社会危机防治行政因属于日常化政府危机管理的重点，常态下普适性治理导向，其理念和方式的选择都与危机防治行政的内在价值上相契合，使得危机防治手段也从居高临下的管制行为向平等基础上的合作、协商、调解等所取代。在上下互动的管理过程中，通过合作、协商、建立伙伴关系以及目标认同等方式对社会问题、矛盾、危机等进行上下互动的管理模式，将对传统自上而下的管制型社会危机防治行政进行理念性的更新和引导。

第四，在社会危机防治行政的机制上，从以堵为主静态危机防治模式上向以疏导为主的动态危机防治模式转换。由于在传统“管制”的理念指导下，片面地依赖和凭借强制性的公权力，由此在危机防治行政中，形式上就导致“哪里有压迫哪里就有反抗”的必然结果，强制无形中遇到的就是对立和抵触。而“管制”下的强制手段表现出来的是以堵为主的静态危机防治模式，而我们都知道社会的稳定不是一湾平静的湖水，真正的稳定是在大局稳定的前提下，虽有社会矛盾但仅在局部出现一些微小的、可控的震荡，且能够及时解决的个别事件，就属于动态下的无害化的社会能量释放。所以能够未雨绸缪地主动发现社会内部矛盾和隐患，把问题解决在基层，把事端化解在萌芽状态才能有真正的稳定。危机预防行政是置于预防和减缓社会矛盾的社会治理阶段，更侧重在动态中通过法律、政策、制度、道德等多种手段对社会实施调节而实现。社会危机防治行政是以政府和社会各个主体对社会矛盾细心体察，并以疏导的方式，畅通利益的表达渠道并在制度供给上提供制度解决机制和利民便民措施，真正实现动态下的充分交流、沟通和互动，达成动态下的长期稳定的社会管理效果。

(四) 社会危机防治行政的基本分类

社会危机防治行政是对政府危机管理下处于危机生长期最前端的社会潜在风险、矛盾和社会问题的预测、评估、排查、调解、减少和化解的行政活动。

(1) 从社会危机防治行政的主体性质来划分，可以分为政府机关的危机防治行政和社会组织的危机防治行政。国务院和地方各级政府部门的公共危机防治行政的主导力量。从传统行政的观念领域和运行领域来看，公众普遍认为对社会出现的各类公共危机，政府负有第一位的不可推卸的责任，这使得任何社会的不良现象出现或社会危机袭来，政府都成为公共责任承担的信托主体而备受责难。事实上，从危机治理的理论而言，国家与社会对危机治理负有共同的责任，而且从现代公共行政的理论出发，行政主体并不局限于国家行政的领域，社会组织通过法律授权可以成为社会公共事务的管理者和责任者，同时，社会组织也可以通过被委托的方式履行公共行政管理职责，社会组织是广阔社会的构成分子，与公众的活动领域接触更直接更频繁，社会危机存在的潜在性和普遍性，决定了社会危机防治对社会组织的依赖性不仅不亚于国家行政，而且在危机预防上社会组织更具有基层性、便利性的优势。在社会危机防治功能上，各类社会组织如各个企业、事业单位及其他非营利性组织内部，不断完善建立的信访工作室或综治维稳办公室。

(2) 从部门的职能性质是不是特定社会危机防治机构的角度，社会危机防治行政可以分为专职性的社会危机防治行政部门和非专职性的社会危机防治行政部门，前者如从中央到地方的各级政府的应急办公室所进行的各类危机预防活动; 各级政府信访部门的信访行政工作。后者如民政部和地方各级民政部门进行的行政救助等。也就是说，在预防公共危机环节上，政府各个领域部门在涉及本部门社会问题和矛盾化解的过程中所进行的社会危机防治活动，就属于非专职性的危机防治行政。

(3) 按照事件性质是否涉及法律相关领域，可以分为: 政法类的社会危机防治行政和非政法类的社会危机防治行政。前者如公安、行政司法等部门的危机防治行政，后者如民政、卫生、金融等领域的危机防治行政。