社会危机防治研究：维稳工作分析与现状

(一) 维稳工作的产生

当下，全国掀起了一场建设“基层信访综治维稳中心”的热潮，这是在2009年才开始试点的新举措，迅速得到推广，包括北京、山东、江苏、广东等在内的多省市，都表示将把“基层信访综治维稳中心”建设扩展至辖区内的每一个街道、乡镇。而部分地区甚至做到了“基层综治维稳点”进村。[3]2009年12月31日，中办转发了《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组〈关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〉》。

关于中共中央维稳领导小组的成立时间，从源流上可追溯到， 2000年6月10日中央成立了处理FLG问题领导小组，下设中央处理FLG问题领导小组办公室 (对外称中央610办公室)。同年9月，国务院防范和处理邪教问题办公室成立，与中央610办公室合署办公。两者是一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。2003年8月，正式成立中央维护稳定工作领导小组，中央610办公室失去称谓，成立中央维护稳定工作办公室。此后，各省设立“维护稳定工作领导小组”和维稳办公室，最早设立省级“维护稳定工作领导小组”的为云南省，设立于2003年“SARS”期间。

2005年，中央综治办所确定的全国综治工作重点还是打黑除恶等一系列传统的“社会综合治理”的工作，而从2006年开始，中央综治办所公布的工作重点中，每年都有“排查化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定”的工作任务和目标。随着社会治理工作向防治方向发展，整个综治委体系的工作重点也发生转移。

2010年初，中央政治局常委、中央政法委书记周永康在《求是》杂志上撰文称“社会矛盾化解工作的重心在基层。乡镇 (街道) 要由党委副书记牵头，把政法、综治、维稳、信访等方面力量整合起来，形成综合治理的大平台”。这个大平台即是2009年开始在山东、北京、广东、江苏等省市开始试点，2010年就要在全国推广的乡镇 (街道) “综治维稳中心”。

综合各地报道，乡镇综治维稳中心整合综治办、维稳办、防邪办、信访办、司法所、安监所人员职能，实行“六位一体”合署办公。而中心主任则一般由乡镇党政一把手，至少是副书记出任，中心一般为正科级事业单位，主要工作人员从各相关部门抽调，但也往往外聘工作人员予以充实。维稳办正式“走向前台”，不再只是各乡镇的“内设机构”，拥有了与人民群众直接面对面的“门脸”。维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素逐渐融入到长期的“社会治安综合治理”之中。一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，现在有成为主流的趋势了。同时，政府维稳管理的目标和宗旨又显然超出了原有的社会治安综合治理所局限的刑事犯罪与治安违法的范畴。

根据山东、广东、江苏等地的实践来看，综治维稳中心，实际上是将原分管政法工作的副书记所对口单位进行整合。某些地区将司法所、乡镇人民法庭、派出所、工商所、城管大队等一切政法口工作都装进“综治维稳中心”的口袋，成为中心的“组成部门”。乡镇一级的“维稳办”连接了基层政法体系。

(二) 维稳工作与社会治安综合治理的关系

社会治安综合治理是在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的一项系统工程。[4]综合治理是解决我国社会治安问题的一个战略方针。(www.xing528.com)

中共中央在20世纪80年代就提出了社会治安综合治理的方针。1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出: 社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调: 为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。同年，中央成立了社会治安综合治理委员会，指导和协调全国社会治安综合治理工作。两个《决定》颁布后，社会治安综合治理在全国各地普遍推开。2006年开始，中央综治办所公布的工作重点中，每年都有“排查化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定”的工作任务和目标。随着维稳工作向防治方向发展，整个综治委体系的工作重点也发生转移。

从中央社会综合治理委员会到中央维护社会稳定工作指导小组，在机构的形成关系上存在演变、内生、重合到综治维稳并行不悖的发展轨迹。维稳理念下社会危机防治行政与社会治安综合治理二者之间在维护社会稳定的终极目标一致基础上，又有如下的区别:

第一，二者的领导机构和办事机构不同。中共中央社会治安综合治理委员会是指导全国社会治安的最高机构，它是中央组织机构中的常设机构，日常的办事机构是中央社会综合治理办公室。“维稳办”从正式隶属关系上说，是“中共中央维护稳定工作领导小组”下的办公室，中央维护稳定工作领导小组是为中共中央直属机关，性质为议事、协调机构。

第二，二者的工作重点各有侧重。从20世纪90年代初，设立“综治办”以来，其工作重点就是在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，侧重打击犯罪和预防犯罪，维护社会治安秩序。这与改革开放初期，社会的主要矛盾相适应，社会在经济发展的大潮下，各类刑事违法犯罪行为多发，维护社会治安、打击犯罪处于首要地位。而“维稳办”的工作任务并不仅限于政法方面，而且必须掌握社会全面发展的种种问题。因此，其成员单位比中央政法委广泛，除公、检、法系统及国安部门外，还纳入宣传部门和广泛触及社会方方面面的行政管理领域。“维稳办”的职能包括负责收集、掌握维护稳定工作情况和信息，提出对策和建议; 组织开展维护稳定宣传和研究工作，总结推广先进经验; 协调、指导社会矛盾纠纷排查调处基础工作; 协调、指导各地区各部门妥善处理各类群体性事件; 对影响较大的重点个案和重大群体性事件进行协调、督办; 督促维护稳定工作领导责任制的落实，对各下属部门和地区履行维护稳定工作职责情况进行检查、考核等。总之，一言以蔽之，工作的重心是针对社会矛盾和纠纷、信访隐患及不稳定因素作出预防工作。

但二者之间的区别在当前的政府工作中逐渐靠拢汇合。2005年以前，全国综治工作重点还是打黑除恶等一系列传统的“社会综合治理”的工作，而从2006年开始，中央综治办所公布的工作重点中，每年都有“排查化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定”的工作任务和目标。随着维稳工作向防治方向发展，整个综治委体系的工作重点也发生转移。2010年初，中央政治局常委、中央政法委书记周永康在《求是》杂志上撰文称“社会矛盾化解工作的重心在基层。乡镇 (街道) 要由党委副书记牵头，把政法、综治、维稳、信访等方面力量整合起来，形成综合治理的大平台。”这个大平台即是2009年开始在山东、北京、广东、江苏等省市开始试点，2010年就要在全国推广的乡镇 (街道) “综治维稳中心”。

因此，适应当前社会在转型期出现的由于企业改制、城市化改造和房屋拆迁等问题引发的矛盾十分突出，关注民生、维稳促和谐成为主基调，各级政权，从省到市，到区、镇、乡，都要求成立“维稳办”，履行上述职责，也有些地方是与原来的“综合治理办公室”结合起来。从中央来说，“维稳领导小组”与政法委、“综治办”，这三个机构都由同一国家领导人、中央政治局常委周永康领衔，也表明了这三者之间的密切关系。综合各地方实践来看，基层综治维稳中心整合综治办、维稳办、防邪办、信访办、司法所、安监所等人员职能，实行“六位一体”合署办公。综治维稳中心，实际上是将原分管政法工作的副书记所对口单位进行整合。尽管各地对综治维稳中心的描述在文字上各有不同，但“预警信息搜集”、“矛盾纠纷调处”都是各地综治维稳中心工作的重点。而在区县一级的“信访综治维稳中心”，有的还直接接管了各个县级政权的信访工作。

从当前的政府实践来看，综治维稳是相辅相成共同致力于维护社会稳定的政府治理理念，在宏观的维稳理念下，涵盖了社会治安综合治理的目标和宗旨，因此，笔者认为，虽然在现阶段还存在政府管理体制上“综治办”和“维稳办”的机构分立，但二者都是在宏观维稳行政的理念下取长补短，发挥各自优势的同时，又“珠联璧合”、“融会贯通”共同为实现和谐社会创造稳定的社会环境。故在本研究中所论及的广义上政府维稳行政是包含社会治安综合治理的，只不过在狭义政府维稳行政侧重的是排查化解社会矛盾纠纷，此与社会治安综合治理的打击犯罪和预防犯罪工作重心形成对比，前者对转型期的改革和发展来说，更具有普遍性、根本性和紧迫性，因此成为当前政府危机管理的重心。