社会危机概念及管理法规研究

(一) 公共危机内涵

危机从字面上来看，是一个令人紧张的字眼，危机一词在中国式的政府术语中，是不被直接使用的，与我们探讨的危机相关的表达，当前社会情境下人们用许多词汇来描述种种情境: 突发事件、紧急事件、突发群体性事件、公共安全事件、突发公共卫生事件等。透过种种的事态描述的表象，本质上都指向了社会的警示信号: 危机。那么我们就需要对危机寻找一个比较全面的定义来框定危机的特性。

危机概念及政府的危机管理都是滥觞于西方的理论，由此对危机的概念考察也应溯源到西方。从词源上考察，危机 (crisis) 本来是一个医学术语，志仁濒临死亡、游离于生死之间的那种状态。随着经济社会的发展，“危机”一词被广泛引申并适用于社会各个领域。对“危机”理解和赋予的内涵也逐渐丰富起来。从事件角度来理解: 危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极强的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从秩序角度来理解: 危机是由于内在矛盾的激化，组织已经不能按照原有的轨道发展下去，同时，新的秩序又没有建立起来。新旧的摩擦使新旧两种机制都不能发挥有效的作用，会出现大量的失控、失序、失范和混乱。从决策者角度理解:危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的汇聚。从危机局势理解: 危险必须是异常的，以至于采取维护公共安全、卫生和秩序所允许的正常的措施或限制版已明显不足以控制局势。从学术研究的角度看，学者们对危机的定义已达上百种之多，之所以有这么多的定义，是因为学者们对危机定义所侧重的视角不同，表述的方法也各有差异。

危机一词由“危”和“机”两字组成，中国的汉字组成的“危机”这个术语最圆满地表达出了危机所蕴涵的相互转化的两个方面，即“危险”和“机遇”，是组织命运的“转机与恶化的分水岭”。危机是潜在威胁的“现实化”，“化”意味着是一个趋向某状态的实现过程，危机的最本质特征可概括为: 使一个正常运行的系统趋于或陷入某种中断或失序状态而导致重大不良后果。

“在危机的界定标准方面，不可能有全球统一的标准，各国应该制定适合本地情况的界定危机或危机等级的标准。”[3]对危机的认识应该把握的三个方面的要素: “其一，应将危机与突发事件区别开来，危机本身不是事件，而是一种异于常态的特殊状态，这种特殊状态一般是由突发事件引起的，系统失去平衡的状态。尽管这些危机不是由突发事件引起的，但它们会引发突发事件，从而导致更大的危机，此时，就表现出突发事件和危机互为因果。其二，危机具有高度的危险性，危机使国家利益、公共利益和公民的个人利益受到严重威胁，使部分或整个社会处于高度危险之中。其三，如何应对和化解危机是对政府和社会最大智慧的考验。防范严密，反应迅速，处理得当，可以转危为安，反之损失惨重。随着频繁多发的一系列危机事件的接连造访，危机预防及其应对正在成为国家政府和社会生活中必须随时予以关注的重要话题。危机治理成为现代社会政府管理的一项重要职能。

(二) 公共危机的分类

(1) 按照引发危机事件的动因性质可以划分为: 自然危机和人为危机。[4]自然危机是因为不可抗力引起的自然灾害，是一种人类不可预期的、无法控制的外力造成的危机，如火山爆发、地震、海啸、水灾、旱灾等; 人为危机是由于人为因素引发的危机事件，由一定的社会矛盾引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，如战争、暴力对抗、民族冲突、宗教对抗，恐怖主义事件等。人为危机根据引发危机的人的主观意志和心理状态的不同又分为人为过失导致的危机 (通常称为重大事故) 和人为故意导致的危机 (通常称重大社会事件)。我们往往将前者又称为技术发展型灾害，通常与科技发展的负面作用有关，在现代社会中呈现日益增多的态势;如矿井安全事故、建筑安全事故、交通安全事故、生产事故、危险化学品事故等，而将后者称谓为各种社会事件，主要是由社会长期积淀的矛盾所引发，如种族冲突、社会骚乱、恐怖活动、非法聚集、恐怖袭击、静坐游行等。当然，这种划分类型只是相对而言的，有些公共危机事件很难说是自然原因引起的，还是人为原因，而且不同类型之间常常可以相互转化。[5](www.xing528.com)

(2) 按照危机事件的性质将其划分为几种类型: 一是政治危机。政治危机是指各种政治集团之间因利益矛盾无法进行协调、平衡而引发的政治冲突，如政府更迭、恐怖活动、战争、暴乱、大规模政治性罢工、政府集体辞职等。从公共安全的角度出发，一个国家最为严重的公共危机就是全面内战，军事政变会使合法政府被推翻，引发宪政危机，长期的全面内战会给一个国家的民众造成巨大的人员伤亡和财产损失。二是经济危机，经济危机是生产能力过剩的危机，是市场经济发展与调节之间矛盾的产物，我国已步入市场经济轨道，这是存在经济危机的现实性条件。按危机发生的领域，有银行危机、股市危机、货币危机、金融危机等，如1998年从东南亚席卷全球的金融危机，2008年从美国因次贷危机而爆发的全球金融危机等。三是社会危机，主要是由社会长期积淀的矛盾所引发。社会危机主要表现为各种群体性事件，多是由于社会分配不公、不同利益间的冲突、官员腐败等因素所偶然引发的，不带有政治目的的突发性群体冲突。我国政治和法律类的文书中过去一般使用“骚乱”、“暴乱”等称谓，如《戒严法》称“严重骚乱”是指严重威胁国家的统一、安全或社会公共安全的紧急状态。

(3) 根据公共危机的成因，可划分为原生型公共危机和派生型公共危机。公共危机常常会在一定范围内出现“并发综合征”，即在原生的公共危机造成危害的基础上又引发了其他危机。如洪水和地震引起了初级破坏性质的危机，此即原生型公共危机，而洪水和地震引发的牲畜和人的死亡由于卫生防疫的重视不足，而引发传染疫病流行，产生了派生型危机。区分原生型公共危机和派生型公共危机的意义在于，当我们面临着纷繁复杂一系列突发公共危机时，必须抓住主要矛盾，首先处理好原生型危机，同时，在治理原生型危机是又要防止和治理好派生型公共危机。

(4) 从危机情境中的主体的态度角度可以将危机划分为一致性公共危机和冲突性公共危机。一致性公共危机是指在危机中的利益主体具有相同的要求，如在重大灾害面前全民的诉求高度一致，出现全民众心凝聚、万众一心的救灾场面; 而冲突性公共危机，则是指危机状态中存在着两个或两个以上的不同利益主体，它们之间的利益相互矛盾，甚至相互对抗，如种族冲突、宗教冲突等。当然，这两种危机也存在相互交叉和相互转化的问题。人们通常认为自然灾害是一致性公共危机的典型，然而，其中也潜藏着冲突的可能，由于社会资源是有限的，受灾地区和非受灾地区会产生一定的利益矛盾和竞争关系。不能简单、机械地去看待危机中的争执各方，由于利益变化带来的行为博弈矩阵的基础条件变化以及许多不可预测的条件变化都会导致具体模式的瞬息转变。就像国际关系中没有永久的盟友，也没有永久的敌人，只有永久的利益一样。从这个意义上来说，公共危机的治理需要动态、准确地把握事态发展中不同利益相关者可能的行为逻辑。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国2007年出台的《突发事件应对法》将公共危机分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公共事件往往相互联系和影响，有时还可能引发次生危机和衍生危机，或者几种公共危机事件同时发生。如上所述，对于危机的分类从不同的角度有不同的种类，对危机分类的研究也只能为我们提供一种理解危机的视角，对于危机的研究不能以一种固定的标准来进行，更重要的是要动态、深入地看待公共危机的发生、发展和演变的过程。

本研究对公共危机研究的视角，是将公共危机的基本类型作整体系统分类的基础上，突出公共危机社会性因素，个人主张将公共危机在类型上划分为客观性公共危机和主观性 (人为故意) 公共危机。而前一类又可分为自然灾害危机和重大事故 (人为过失)危机，这类危机与自然现象和规律的客观发展相联系，属于客观世界中具有自然规律属性和客观属性的公共危机，其中事故性的危机，如交通和生产安全领域危机。在科学和技术上有较强的自然规律性可认识和掌控，因此自然科学性的属性更强。在日常生活和生产中，可以通过技术性和科学性的生产技术方法、专业管理方法进行加强来予以减少或消除，故这类公共危机不是本研究探讨的重点，并不把这类自然客观规律性、技术性的公共危机治理作为重点。当前中国社会的公共危机情境，突出地表现为长期以来基于社会自身，各种经济的、政治的、文化的、制度的因素长期积聚而产生的社会性的公共危机。本研究的着力点在于侧重关注社会性潜在的公共危机，但并不探讨我国是否已经存在或者即将发生的什么样的社会危机，而是试图构建一个基于对中国社会发展的当代危机情境而由学者理论推演出的一套政府治理社会危机的进路，结合目前政府维稳工作和社会危机防治行政的实践，从理论上探讨中国政府危机管理下社会危机防治行政法律规制的理念、思路、机制与实现路径。

当然任何危机都不是孤立的，而且公共危机在不同的类型下出现之后都会在一定的时空条件和介入性因素的汇合下发生相互作用和连锁反应，自然性和事故性的灾害危机在政府应对、管理和控制的过程中，也可能由于决策不当或执行不利而引发社会性的衍生危机，所以尽管本研究侧重社会性公共危机的理论分析和研究，但自然性和事故灾害性的公共危机仍然是当前社会危机防治行政中应当考察和关注的，有所侧重的同时又做到兼顾各类不同的公共危机，由此才符合维稳理念下的社会危机防治行政的宗旨和目标。