关于制度变迁的理论分类，林毅夫（1989）“运用经典的‘需求-供给’理论框架，将其分为诱致性变迁和强制性变迁两种。前者是指一群人在响应由于制度不均衡引致的机会时所进行的自发性变迁；后者是由政府法令引致的变迁”。[63]杨瑞龙也认为：“制度变迁大致上可区分为需求诱致型与供给主导型两种方式。我国目前所选择的是一种政府供给主导型制度变迁方式。”[64]黄少安则强调了制度变迁主体的重要性。认为制度的设定和变迁不可能发生在单一主体的社会里，社会中不同利益主体都会参与制度变迁的，只是他们对制度变迁的支持程度不同。根据支持程度的不同，可区分出“主角”和“配角”。但是，这些主体在制度变迁中也会发生角色的转换，而且角色转换是可逆的。在此基础上，他提出了制度变迁主体角色转换假说来阐释中国的经济体制变迁。[65]
从理论分析来看，在制度变迁的过程中，由于靠自发的诱致性制度变迁存在较高的交易费用，且存在“搭便车”问题，导致提供的新制度安排的供给大大少于最佳供给，因此，就需要政府采取行动来弥补制度供给不足，从而产生强制性制度变迁。但由于受到多种因素的影响，如意识形态刚性、集团利益冲突以及社会科学知识的局限性等，政府又不一定能够建立起最有效的制度安排。因此，两种制度变迁方式应并存互补。[66]我国城镇居民基本医疗保险政策变迁具有显著的强制性与诱致性变迁相结合的特征。(www.xing528.com)
从强制性变迁的视角来看，在制度建设之初，中央政府承担了政策变迁的主要推动者的角色。作为制度的主要供给主体，其责任主要体现在政府根据财政收入与政治支持最大化原则决定制度供给：（1）根据既定目标和约束条件，同时在可能的限度内考虑非政府主体对制度创新的需求，规划体制改革，包括确定改革的方向、原则、形式、步骤、突破等；（2）根据总体改革方案，制定参加医疗保险的规则或条件，建立一套新的行为约束机制；（3）在制度供给不足的条件下，对制度创新的需求方实行进入许可制，即政府给予若干有代表性的单位某些特殊的政策，进行改革试点，取得经验后再加以推广，以保持改革过程的可控性；（4）统一观念，即建立一套可为大多数人接受的意识形态，减小新规则实施中的阻力，以降低交易费用。[67]在城镇居保制度建立的过程中，中央政府除了明确改革的方向、原则、形式和步骤之外，还以通过提供财政补贴的方式对居民参保进行激励。将制度人群定位为城镇非就业人群，对城镇居民的医保需求进行回应，并要求有条件的省份选择2～3个城市进行试点，2007年国家共选择79个首批试点城市进行试点。从诱致性制度变迁的视角来看，主要体现在对于参保对象参保条件没有做强制性规定，只是规定符合政策的城镇居民均可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
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