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自上而下与自下而上结合的城镇居保改革特征

时间:2023-08-08 理论教育 版权反馈
【摘要】:无论是自上而下的分析模式还是自下而上的分析模式,两种途径均存在着不可避免的缺陷。表3-8自上而下与自下而上政策执行模式的比较(续表)资料来源:根据赵德余《公共政策:共同体、过程与工具》一书整理而成结合公共政策执行的有关理论,我们不难发现,我国城镇居民基本医疗保险政策具有自上而下和自下而上相结合的特征。

自上而下与自下而上结合的城镇居保改革特征

公共政策执行研究理论发展的过程中,逐渐形成了自上而下、自下而上以及将两者综合的研究和分析范式。其中,自上而下的政策执行模式将政策执行过程理解为政策的“输入”过程,政策被看作从决策层导入社会被执行的。一方面,政策目标对于共同体而言是共同理解和认可的;另一方面,政策如何转换为政策执行的环节和制度规则也是非常清楚和严格的。这一分析范式体现了政治与行政的二分原则,将既定的政策目标作为研究的出发点,关注政策目标的实现程度,突出中央政府在政策执行中的地位和作用。在自上而下的政策模式中,中央政府在政策制定过程中的作用以及对政策执行机构施加控制的力度,很大程度地决定了政策执行的成败。

在自下而上的政策执行模式中,既定的政策目标和最终的政策结果之间并不存在必然的因果联系。基层的政策执行主体在目标模糊或者不存在的前提下进行政策的实验和探索,具有很强的自由裁量权和实证性经验,对政策执行过程及其结果能够发挥实质性的影响。因此,政策执行和政策制定不能截然分开,而被视作一种政策重新制定的过程。在自下而上的政策执行过程中,对基层政策执行主体和目标群体的动机及其行为的互动关系分析,能够更好地理解政策执行过程和提供解决政策问题的策略。

无论是自上而下的分析模式还是自下而上的分析模式,两种途径均存在着不可避免的缺陷。著名公共政策学家赫杰恩(Hjern)、萨巴蒂尔、施罗德(Schroeder)均对两种研究范式做出了批评。以上两种分析模式的优缺点使得将两者研究结合的综合分析范式成为晚近政策执行分析研究的主流。自上而下与自下而上相结合的政策研究途径采取了较为全面的分析视角来看待政策执行过程,将政策制定和政策执行过程融合在一起进行系统分析,从而避免了单一模式存在的明显缺陷,既考虑了上层决策者对于政策执行过程的重要影响,也分析了基层政策执行者所拥有的自由裁量权及其相互行为关系对政策结果的影响。[60]

两种政策执行模式的比较见表3-8。

表3-8 自上而下与自下而上政策执行模式的比较

(续表)(www.xing528.com)

资料来源:根据赵德余《公共政策:共同体、过程与工具》一书整理而成

结合公共政策执行的有关理论,我们不难发现,我国城镇居民基本医疗保险政策具有自上而下和自下而上相结合的特征。一方面,最初的政策试点是由中央政府颁布政策指导文件而启动的。国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》(国发〔2007〕20号)标志着自上而下政策执行的开始。在该指导意见中,中央政府对于城镇居保政策试点的目标和原则、参保的范围和筹资水平、组织管理和服务提供、政策的配套措施和相关改革均进行了规范。各地方政府需要按照中央的指导意见进行政策的试点并达到既定的政策目标。

另一方面,在改革的试点文件中,对于各地的试点,中央政府又留下了很大的自由裁量空间。除了对最低的人均补助标准和中央政府自身承担的补助标准明确界定之外,对于筹资水平、医保费用的支付、组织管理的部门等均没有明确的标准,鼓励各地结合当地的政策环境和条件自下而上地进行灵活的政策实验和探索,并及时地将试点过程中的新情况、新问题和解决办法的新经验向中央相关职能部委汇报。

此外,在对国内的政策执行逻辑的研究中,周雪光等(2010)提出了国家逻辑、科层制逻辑等多重制度变迁逻辑,认为在自上而下的立法和实施过程中,中央政府是一个重要的驱动力量。在制度变迁的政策过程中,中央政府或相关职能部委通过发布政策方案和文件的方式来设置和确定改革的基本目标和内容框架。各级地方政府根据中央和部委的政策方案和指令制定相应的试点配套政策,细化政策执行步骤并加以实施。在财政分权的体制下,中央和各级地方政府的关系体现为有着多重目标和不同利益。改革的过程是各级政府、各部门间多种利益间的平衡、妥协和达成一致的过程,更多地体现为渐进改革的特征。

“因此,国家政策的决定和推行是在各个部门间的相互作用和制约下实现的。在科层制逻辑下,国家政策是通过各级政府的科层组织体系加以贯彻落实的。虽然这些政府行为各异,但它们背后遵循着稳定存在的科层制逻辑。地方官员面临着由自上而下的多方政策和行政指令所构成的任务环境,必须在日常工作中加以执行和应对。科层制的逻辑致使基层官员极力完成上级交代的任务,以期有利于自己职业生涯的晋升或者不被淘汰。”[61]在我国城镇居民基本医疗保险政策变迁的过程中,这种国家逻辑和科层制逻辑演化的路径也是十分清晰的。在国家逻辑下,中央政府在发布建立制度的指导意见后,只是成了一个由人力资源和社会保障部、卫生部、财政部等相关部委组成的部际联席会议领导小组,来主导政策的试点,各个部门在配合试点的政策过程中无疑具有各自的部门利益和诉求。而在科层制的管理模式下,省级人民政府被要求根据中央的指导意见“规定的试点目标和任务、基本政策和工作步骤,统筹规划,积极稳妥地推进本行政区域的试点工作。试点城市要在充分调研、周密测算、多方论证的基础上,制订试点实施方案并精心组织实施。已经先行开展基本医疗保险工作的城市,要及时总结经验,完善制度,进一步探索更加符合实际的基本医疗保险的体制和机制”。[62]可见,各级政府在改革中承担了一定的职能和责任,下级政府所需要做的只是执行上级下达的试点任务。

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