城镇居民基本医疗保险：制度变迁与政策分析

本书需要回答的第二个主要问题是：关于城镇居民基本医疗保险政策的建立是如何成为政策议题并最终成为公共政策产出的。在具体的政策实践中，政策目标是如何形成、选定和细化的？关于政策过程分析的研究，林德布鲁姆（Lindbloom）最先提出了政策分析的概念，最初是指一种涉及渐进性比较的定理分析法，经过几代公共政策学家的发展，形成较为完整的划分体系和框架。

帕顿（Parton）、沙维奇（Savage）将政策分析定义为认定和评估备选政策方案或规划以减轻或解决社会、经济及自然问题的一种过程。一般而言，初步政策分析过程包括6个步骤，即认定和细化问题，建立评估标准，确认备选政策，评估备选政策，展示和区分备选政策，监督和评估政策实施。^[25]从这一概念来看，政策分析是涵盖整个政策周期过程的广义的政策分析，既包括事前分析，也跨越事中分析和事后分析。狭义的政策分析被称为描述型政策分析、事后分析或回溯分析，它可以细分为回溯性政策分析和评价性政策分析。回溯性政策分析是指对以往的政策的描述和阐释，重点在于探究发生了什么；评价性政策分析规划评价，重点在于评价政策运行是否合乎政策目标。

公共政策作为一门学科虽然只有短短几十年的历史［拉斯韦尔（Lasswell）和勒纳（Lerner）于1951年出版的著作《政策科学：范围和方法的新近发展》被视为公共政策科学的发端之作］，但是其在现实生活中却随处可见，和政府行为的联系非常密切。公共政策学科的创立者拉斯韦尔将政策定义为“一种含有目标、价值和策略的重大计划”，并将公共政策的过程划分为情报、建议、规定、使用、运用、评价、终止7个阶段。戴伊（Dye）认为凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策，这一定义将政府不作为也纳入政策范畴之内。

伊斯顿（Easton）则认为公共政策是对全社会价值所做的权威分配。由此可见，医疗保险政策作为一项对社会中居民福利具有较大影响的政策计划，无论其出台与否，都可以视为政府福利政策的一部分，由于其事关社会每一个成员的福利分配而更引人注目。按照公共政策的一般理论，政策过程一般包括从议程设立、问题的提出、政策制定、政策方案的选择，到政策执行、政策评估和政策调整或终结的一个循环完整的政策周期和过程。(www.xing528.com)

关于政策议程的设立和政策制定的过程，一些主要的有代表性的理论解释模式已经产生并被广泛应用，例如，金登（Kingden）的多源流模型解释了在模糊性条件下是如何进行议程设置和政策制定的。金登的《议程、备选方案与公共政策》一书，系统地阐述了政策的多源流理论。他将整个政策决策系统看作一个完整的政策溪流，而影响政策决策的溪流包括问题流、政治流和政策流。这一模型回答了公共政策过程中的3个重要问题，即政策制定者的注意力是如何分配的、具体问题是如何形成的、对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的。

类似地，萨巴蒂尔（Sabatier）的倡导联盟模型吸收了多源流模型中的许多解释变量，并且在两个方面进行了修正和改进：一是倡导联盟模型更加清晰地将多源流模型框架下的问题流的问题界定与政策工具的选择（政策流）以及利益集团的倡导竞争性政治游说活动（政治流）紧密地结合在一起，以反映这些复杂的源流因素是如何通过内在互动以推动政策制定的过程的；二是在政策议程过程中引入了政治企业家的信念系统和政策的学习机制，增强了制度的解释力。但是，这一模型也存在不可忽视的缺陷，即其过于突出政策子系统利益集团的作用，而实际上并不是所有的政策目标和价值都是与利益集团的动机和倡导一一对应的。^[26]这对于中国的现实国情来讲，尤其如此。

鲍姆加特纳（Baumgartner）和琼斯（Jones）提出了政策议程的间断-平衡理论。这一理论致力于解释公共政策过程中一个简单的现象，即在政策过程中，通常可见的是稳定性和渐进性的政策调整，但偶尔也会出现不同于过去的重大变革。王绍光（2006）研究了我国国情下公共政策制定的模式。朱旭峰（2011）针对政策变迁中专家参与的模式进行了更细致的考察。赵德余（2010）对我国医疗体制改革中的政策制定模式也进行了修正和阐述。就我国城镇居民基本医疗保险政策发展的历程而言，政策分析的起点在于政策目标的形成和细化阶段。需要考察和分析城镇居保制度的政策目标的形成及其执行情况。