中国城镇居民基本医疗保险的研究现状与政策分析

城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度以及城乡医疗救助制度的先后试点和逐步建立，使得我国的绝大多数居民有了医疗保障制度的覆盖，对解决群众“看病难、看病贵”的问题起到积极作用，但包括中小学生在内的城镇非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。可以说，城镇居民基本医疗保险政策是在“全民医保”制度构建的呼声下建立和实施的。随着城镇职工医疗保险制度的普遍建立，全国近1.4亿城镇职工、灵活就业人员和退休人员的基本医疗服务需求得到了初步的保障。“根据2003年第三次国家卫生服务调查显示，我国城镇居民中没有任何医疗保险者占到44.8%。”^[12]也就是说，以全国城镇总人口5.4亿测算，还有2.4亿人被排斥在医疗保险政策范围之外。广大城镇居民要求参加医疗保险的呼声强烈，每年涉及医疗保险问题的人大代表建议和政协委员提案中，半数以上是要求解决城镇居民基本医疗保险问题。^[13]“全民医保”的提出并迅速在全国范围内得到各方面的关注，源于2005年国务院发展研究中心公布的一份研究报告，在该报告中，提出了我国医疗卫生体制改革基本上是不成功的结论。我国的卫生事业因此走到一个改革的转折点，众多医改方案在此阶段纷纷出现，“全民医保”是其中主流的声音，并且最终得到了国家的支持。^[14]自此，城镇居民基本医疗保险研究才逐步进入社会保障学者的研究视野和公共政策专家以及各级政府的议事日程。城镇居民医疗保险制度研究学术关注度总体情况见图1-1。

自2007年国家提出要建立城镇居民基本医疗保险制度之后，学界对这一制度进行了一些研究。笔者梳理了关于我国城镇居民基本医疗保险研究的主要文献。从文献分布的情况来看，截至2012年年底，我国城镇居民基本医疗保险研究总体偏于薄弱，还处于研究的初期。在中国期刊网中以“城镇居民基本医疗保险”作为主题词进行检索，共检索出文献330篇，其中，核心期刊仅61篇；研究生论文79篇，其中，硕士论文74篇，博士论文仅为5篇。（见表1-1）

但是，城镇居民基本医疗保险政策作为解决我国已有的城镇职保、新农合和城乡救助制度覆盖范围之外的城镇非就业居民，特别是少年儿童、老年人、残疾人等群体“看病难、看病贵”而做出的一项新的制度安排，对于实现“全民医保”，促进医疗体制改革乃至整个社会经济的协调发展都具有战略性意义，其研究无疑具有十分重大的理论和现实意义。近年来，对于城镇居民基本医疗保险政策的研究逐渐为学界所重视（见图1-2）。

图1-1　城镇居民基本医疗保险制度研究学术关注度总体情况

表1-1　我国城镇居民基本医疗保险研究文献分布情况　（单位：篇）

图1-2　2007-2019年城镇居民基本医疗保险制度研究学术传播度总体情况

经过认真查阅、系统梳理现有的研究文献发现，国内就城镇居民基本医疗保险政策的研究主要涉及制度建立的背景、必要性和意义研究、制度设计和完善研究以及典型试点地区的政策评估及经验介绍等方面的内容。

1.关于建立城镇居民基本医疗保险政策必要性的研究

我国城镇职工基本医疗保险制度建立以来，为我国居民健康水平的提高、经济的发展和社会的稳定提供了重要保障。但这一制度仅覆盖城镇从业者，城镇居民中占相当比例的非从业人员不能参加。历次国家卫生服务调查的数据显示，1993-2003年的10年间，我国居民两周患病率明显增加，居民两周就诊率和住院率却都呈下降趋势，2003年城市居民中两周患病未就诊人数所占比例比1998年增长14.2%，高达57.0%的城市居民患病后不去医院治疗（见表1-2）。自我医疗的比例则逐年增加，全国35.7%的患者采取自我医疗。由于城镇居民基本医疗保险的缺位，城市自我医疗比例由43.7%增加到47.2%，而同期农村自我医疗为31.4%，城市竟然明显高于农村。有关资料表明，近年来，由于越来越多的城乡居民选择自我医疗的方式，使居民自我购药费用年平均增长率均在20%左右，高于同期的门诊和住院医疗费用增长率。2003年度“消费者购药行为与影响因素的深度研究报告”表明：约82.5%的消费者都有到药店购买药品的经历。^[15]2008年国家第四次卫生服务总调查数据显示，城乡居民两周未就诊率均在35%以上，2007年城镇居民基本医疗保险制度试点以后，城市居民未就诊率有所回落，但也高达37.3%（见表1-2）。^[16]

表1-2　国家卫生服务调查两周患病未就诊率　（%）

我国宪法第四十五条明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。在以往的医疗保障制度中，城镇职工医保将绝大部分少年儿童、城镇非就业人口以及以农民工为代表的流动人员排斥在外。为此，劳动保障部门开始探索城镇居民基本医疗保险，以期对职工医疗保险的未覆盖人群做出制度安排。因此，建立城镇居民基本医疗保险政策，是完善我国医疗保障体系的又一重大举措。“随着我国社会经济事业的发展，政府的物质积累、财政收入逐步提高，政府职能也逐步由管理型向服务型转变，具备了将没有医疗保障制度安排的城镇居民纳入医疗保险覆盖范围的条件，城镇职工医疗保险向城镇居民医疗保险延伸工作日益迫切。只有通过制度建设，将广大城镇居民纳入医疗保障范围，才能从根本上解决城镇居民基本医疗保险问题。”^[17]“显然，城镇居民基本医疗保险制度的建立和发展，是改善民生的必要举措，有利于缓解居民看病难、看病贵的社会压力，适应新一轮医疗体制改革的客观要求，能够对社会经济的发展起到较好的促进作用。”^[18]

2.关于城镇居民基本医疗保险政策设计和完善的研究

由于城镇居民基本医疗保险刚进行试点时，其制度设计、运行模式及政策配套尚未进行细化和完善，学术界对城镇居保的制度设计和政策实践过程中比较关键的环节进行了研究，出现了一些在制度具体设计问题上的争论和不同观点。主要集中在以下4个方面。

（1）关于城镇居民基本医疗保险制度对象的讨论。学界出现了是否以户籍作为参保依据，是否将流动人口（尤其是农民工）以及大学生纳入城镇居保的讨论。

由于历史原因，我国社会结构分化比较复杂。虽然学界对于要建立城镇居民基本医疗保险政策，将非正式就业的城镇居民、城市老年人、婴幼儿和大学生等纳入医疗保障达成了共识，但是，由于城镇居民人数众多，城乡二元经济结构调整和户籍制度改革使城乡居民情况复杂，难以区别。（严良军，2006）而城镇化进程中大量的农民进入城镇，城乡人口分布也悄然发生着变化。但是，大多数进城农民因为不具有城镇户籍而暴露在疾病风险之下，这使得基本医疗保障体系对进城农民的基本医疗保障功能弱化。代宝珍、毛宗福分析了我国城镇化进程中城乡人口分布的变化和进城农民的基本医疗保障现状与问题，阐明了进城农民与城镇居民基本医疗保险政策可持续发展的辩证关系，认为应该将其纳入城镇居民基本医疗保险。^[19]目前，学界已就进城农民及外地户籍的流动人口参加城镇居保达成了理论上的一致，但具体的政策设计还有待进一步的研究和试点探索。

关于是否需要将大学生纳入城镇居民基本医疗保险，学界出现了不同的声音。赞同者认为大学生的加入有利于改善城镇居民基本医疗保险政策的参保人员结构，增强制度分担风险的能力。不赞同者认为大学生医疗保障是我国医疗保障体系的重要组成部分，是保障学生健康发展的重要制度保证。许多地区将大学生原来享受的公费医疗纳入城镇居民基本医疗保险予以保障，降低了医疗保险的保障水平。完善大学生医疗保障需要政府承担起相应的责任，给予学生充足、可及的保障。只有如此，才能充分发挥医疗保障的功能，才能实现“病有所医”的战略目标。^[20]

（2）关于城镇居民基本医疗保险范围问题的讨论。学术界出现了保大病为主、保小病为主以及以住院和门诊大病统筹为主、门诊统筹为辅的3种不同观点。

丛树海认为，医疗保障制度应该坚持大病保障为主的原则。因为参保人员之所以选择参加保险，最为重要的制度诉求就是要对个人难以承担的大病风险进行保障。城镇居民基本医疗保险政策规定重点保障居民的住院和大病是符合医疗保险制度的规律的。对于参保居民个体而言，患日常小病的小额看病资金大部分居民是可以承担的，但患大病可能需要巨额的医疗费用，容易造成因病致贫的问题。因此，虽然保障大病“似乎‘以少数人利益牺牲了大多数人利益’，但这种由少数人承担的风险是这些少数人所无法依靠自身力量化解的。依靠大多数的帮助解决少数人的大困难，这正是医疗保险的原则和实质所在。所以，一定要‘把资金投向少数大病患者’，而不是人人都具有一定数额的小病医疗费报销权”。^[21]但也有部分持以“保小病为主”的专家认为在日常生活中，相对于大病，小病发生的概率更大，是影响大多数居民健康的实际因素。将小病纳入制度保障有利于引导居民积极就医，实现早治疗、早预防。同时，保小病的制度受益面更大，容易激发居民参保的积极性。(www.xing528.com)

应该说以上观点均具有一定的道理。但是，由于城镇居民基本医疗保险面临的实际情况是制度刚刚建立，如果单单以大病住院作为制度保障的目标，这对于初次参加居民医疗保障制度的人而言，无疑容易引发逆向选择的风险。由于城镇居保不涵盖小病门诊，大多数认为自身健康状况良好的年轻居民很可能选择不参保。而容易患大病、重病的老年人和身体不好的人愿意参保，客观上给制度扩面和风险分担能力带来了困难。目前的城镇居保试点中，部分城市规定居民只享有住院和大病门诊的报销待遇而不包括普通门诊，这有可能导致许多居民参保后只要没有患有大病，患小病却不能享受任何医疗保障待遇，在一定程度上影响居民的参保积极性。同时，由于城镇居保对于门诊、小病的保障缺失，不利于居民形成及时诊疗的良好就医习惯，往往将小病拖成大病。因此，随着筹资水平的提高，有必要考虑门诊费用的统筹问题，以增强城镇居保制度的保障范围和吸引力。在城镇居保制度逐渐得到了居民认可，或城镇居保制度实现了全民强制参保之后，方可考虑逐步优化保障范围和保障力度。当前，在以大病保障为主的同时，应该将门诊统筹纳入城镇居保的保障范围，将政策着力点放在如何将医保与有效的服务体系相衔接的问题上。争取做到充分利用有限的医保资源，在扩大医疗保障范围的同时，提高医疗保障程度。（梁鸿，贺小林，2011）

（3）关于控制医疗费用措施的讨论。医疗费用的控制措施是医保健康稳定运行的重要机制。医保可以从需方入手，通过医疗保障范围的界定来控制医疗费用的增长，也可以通过对定点医疗机构的监管，利用大户谈判的地位来实现对医保基金运行的风险管理。为了控制医保费用的支出，目前各试点城市都制定了包括起付线、共付段和封顶线“两线一段”组成的费用分担机制。同时，为引导参保居民就近到社区卫生服务中心去看病，在节省医保费用支出的同时形成合理分流的就诊格局，各个试点城市均对参保居民到不同等级医院看病的保险比例进行了阶梯式的设置。通常，医院等级越高，起付线越高，支付比例越低。在控费主体方面，目前各试点城市均强调从需方角度着手进行费用的控制，而忽视了对医院和医生等医疗服务供给方费用的控制。笔者认为，在“两线一段”费用分担机制面前，起付线和分担比例的排除作用和封顶线的限制作用已经能够很好地将参保人员的道德风险和逆向选择进行控制。“从国际上看，从供给方控制医疗费用的行为也非常多，并且以不减少保障程度为前提。因此，我国的医保制度也应借鉴国外的成功经验，以此使得供需双方共同来控制医保费用。”^[22]

郭有德也认为合理的费用控制是实现医疗保险体系可持续发展的关键。他分析了医疗服务的特征及医疗保险中道德风险的表现形式及其对医疗费用的影响，并通过一个经济学模型分析了费用控制的机制。指出由于医疗服务行业特殊的信息结构，与单纯从需方的角度进行费用控制相比，为服务提供方提供费用控制的激励机制会更有利于实现医疗费用控制的最优化。^[23]

王翔认为城镇居民基本医疗保险与其他医疗保险一样，健康运行的关键是能否采取有效措施控制医疗费用的过快增长。他通过对居民医保制度特点及国外医保付费制度的研究，结合镇江市居民医保付费制度的实践，根据居民医疗保险有别于职工医保付费制度设计的前提及借鉴，提出居民医保应实行以“参保定点人头”为核心的“总额预算管理”的复合式付费制度，通过构建“资金跟着病人走”，政府购买服务的新机制，为居民提供优质、连续的基本医疗服务。^[24]通过医保支付改革的方式来节约医保费用，提高医保费用的使用效率。

（4）关于是否实施城镇居民基本医疗保险政策个人账户制的讨论。个人账户的设置主要来源于城镇职工医疗保险的经验，制度初衷是在制度试点初期吸引目标人群参保。丛树海认为疾病及其医疗保险防止“意外”的特性决定了医疗保险不宜实行个人账户制。因为：第一，将一部分资金存入个人账户的直接目的是保证个人的未来使用，是将收入作时间再分配，但医疗保险账户基本上是一部分人不使用或很少使用，而另一部分人不够使用，造成医疗风险的分担不均和医保基金统筹分担能力的减弱。第二，个人账户即便没有余额也需要就医。如果医院因为病人个人账户没有余额而拒绝给病人诊治是非常不合理的，这与医疗保障制度分担风险的制度初衷也不相符合。第三，个人账户的余额还有可能涉及处理问题。如果一个参保居民的个人账户积累了大量的医保资金，其家人或亲属是否有权利继承？如果可以继承，这种继承和财产的继承区别在于不仅仅是一种财产的继承，还是一种医疗保障条件的继承，有可能造成就医的不平等。^[25]

也有学者认为，由于当前的城镇居保制度采取自愿参保的政策，有可能造成参保人群的逆向选择，老年人和儿童等容易患病的人群倾向于参保，身体健康状况较好的年轻人则容易选择不参保。因为他们很少患病，即使患上一些小病，自行买药就能解决。所花医疗费用也比较低，因而没有参保的意愿和必要。“这在一定程度上削弱制度的发展。因此，建议城镇居民医疗保险制度实行个人账户制度，将个人所缴纳的医保费用存入个人专有账户，实行累积，参保者的家属可以继承，这样，可以在一定程度上调动居民的参保积极性。”^[26]吸引健康的人群也来参保，从而改善城镇居民参保对象的人群结构，增强城镇居民基本医疗保险政策的风险分担能力。

3.关于城镇居民基本医疗保险试点城市的个案研究

由于目前我国城镇居民基本医疗保险政策正处于大范围的制度试点和确立初期，分析试点城市的具体做法，研究其面临的问题，总结试点地区经验的个案研究也成为当前城镇居民基本医疗保险研究的一个热点。欧燕燕、丁少群比较分析了东、中、西部6个城市城镇居民基本医疗保险在参保范围、缴费标准与水平、保障范围与补偿程度、费用控制4个方面的异同点，认为当前城镇居保的覆盖范围应向非正规部门就业人员、农民工子女和在校大学生等开放，应逐步提高筹资水平和补偿程度，扩大受益面，探索按病种付费和总额约束等方法，着重从供方控制医疗费用的增长，同时要立足长远，逐步实现城镇居保与新农合、城镇职工医保制度的衔接与整合。^[27]

贺巧知以广州为例对城镇居民基本医疗保险的参保意愿问题进行了研究，从广州市城镇居民基本医疗保险的相关规定和开展的情况看，身体状况差的老、幼人群参保意愿强，而身体状况好的人群不愿意参保。这种情况将导致居民医保基金运行风险增强。建议建立居民医保的个人账户，探索建立将缴费年限与待遇水平相挂钩的机制，并逐步将居民医保与职工医保相衔接，纳入统筹管理。^[28]王健对江苏省城镇居民基本医疗保险制度进行了研究，认为江苏省城镇居民基本医疗保险政策建设和运行效果总体较好，但也存在参保对象范围窄、基金筹资渠道少、支付待遇水平低、基金监管不到位、社区卫生服务建设滞后等问题。他从理念制度、立法保障、运行机制、服务管理、制度衔接等方面提出了政策建议。^[29]朱彪、袁长海等就山东省城镇居民基本医疗保险试点中反映的问题进行了分析，包括参保居民分类复杂、部分人群参保积极性不高、大学生参保组织难度大、政府补助提标过快等问题。需要简化并归并人群，规范大学生参保管理，延缓政府补助提高步伐，合理确定三类医疗保险制度衔接，以期逐步完善试点中的城镇居保制度。^[30]

4.关于城镇居保与其他医疗保险制度的比较、衔接及城乡统筹研究

由于目前我国已经初步形成了城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度，包括商业医疗保险、城乡医疗救助制度在内的“三纵三横”的医疗保障制度体系，因此，就不同医疗保障制度进行比较和衔接，以及如何进行制度统筹和整合也成为当前学术界研究的热点。

在制度的比较方面，闫永亮、闫菊娥等采取多阶段整群分层随机抽样方法抽取研究样本，进行了家庭入户调查。运用疾病家庭经济风险、疾病经济负担等方法，比较3种医疗保障制度参保者疾病经济风险及经济负担。结果发现3种基本医疗保障制度的疾病经济风险差别较大，新农合参保者的疾病经济风险是城镇职工的2倍；3种医疗保障制度中城镇居保和新农合参保者的疾病经济负担较高。因此，需要增加居民特别是新农合居民收入、提高基本医疗保障制度筹资水平、扩大补偿范围和比例，以增强抵御疾病经济风险的能力，降低疾病经济负担。^[31]

关于制度的统筹衔接，樊路宏、平其能认为，随着我国城市化进程的推进，统筹城乡医疗保障体系已迫在眉睫，而统筹管理体制、理顺管理职能是关键。^[32]世界银行（2011）发布的《中国医改政策建议》系列报告提出，立即整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及医疗救助并不是务实的做法。当前最为可行的做法应该是先逐步缩小城镇职工基本医疗保险与新农合制度之间在报销比例和报销水平方面的差距。而且，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的制度对象不同，其制度起点也不一样。由于三大制度的参保对象存在巨大的收入差异，收入不均等带来的医疗风险分担能力不同在现阶段还难以完全统一。“短期之内，政府应着眼于增加对新农合的补贴力度，以保证最贫困地区的人们可以获得基本服务包。报告还建议，将新农合与城镇居民基本医疗保险的补贴结合在一起，从而提高农民工的保障范围和报销额度。按照这一方案，当农民工迁移至城镇地区时，他们可以使用政府对新农合的补贴支付保费，加入城镇居民基本医疗保险。”^[33]

在具体的制度整合路径方面，国内已有著名学者做出了顶层设计。郑功成强调公平、正义、共享是社会保障制度的核心价值理念，将覆盖全民的医疗保障制度摆到整个社会保障体系建设的优先地位，提出了从多元医疗保障体系到统一的国民健康保险的三步走战略思路。^[34]刁孝华、谭湘渝认为未来我国医疗保障体系的构建时序大致经过覆盖城乡、统筹城乡、整合城乡、城乡一体化，最后达到统一城乡的阶段。制度整合的原则包括公平优先、兼顾效率等原则，制度衔接与整合的重点领域包括新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险衔接、农民工大病医疗保险与城镇职工基本医疗保险的衔接与整合、失地农民医疗保险与新农合及城镇职工医保的对接与整合、商业医疗保险与基本医疗保险的对接与整合四大领域以及医疗保障管理体制与机构的整合。^[35]

关于城镇居保与商业医疗保险以及城镇居民医疗救助制度之间的衔接，胡涛认为：“城镇居民基本医疗保险是由政府举办的，其资金来源主要是以家庭为单位的缴费和各级政府的补助。虽然医保基金的经办机构有多种选择，但是鉴于商业保险公司有精算技术、专业人才、服务网络和风险管理等各方面的专业优势，让商业保险公司具体参与医疗保险基金的经办，同时让相关的政府部门、卫生部门来管理监督医疗保险基金的运营，可以很好地发挥不同机构各自的比较优势，从而达到降低制度运行成本的目的。”^[36]他总结了商业保险公司经办医保基金的3种主要方式：基金管理型、保险合同型、混合型，认为现阶段比较可行的方式是基金管理型。

郑功成教授认为由商业保险公司经办医疗保险的选择存在诸多问题。保险公司作为一个商业主体，其最大的目标无疑是销售出保险产品并获得利润，因此，不可能承担属于社会保险的公益性角色。“在我国以往30年的社保改革历程中，从集体企业职工养老保险委托商业保险经办、到救灾保险改革的夭折，再到上世纪末个别地方的商业保险公司与当地人口计生委合作举办计划生育家庭夫妇养老保险试验的失败，都揭示了商业保险公司是企业而非公益机构，虽然当时也在个别地方短期内取得过成效，但最终无一例外地以失败而告终，导致数以百万计的集体企业退休人员没有养老金等等，也影响了那些介入社会保险领域的保险公司的业务拓展，留下的是异常深刻的教训。”^[37]

关于城镇居保与医疗救助制度的衔接，涉及两种制度在补偿对象、补偿范围等方面的重叠问题。由于城镇医疗救助制度的建立早于城镇居保，二者在具体的覆盖范围内既有交叉，又有不同的制度侧重点。因此，需要调整城镇医疗救助对医疗费用的补偿范围，可以考虑先通过城镇医疗救助制度资助低收入群体加入城镇居保制度，由城镇居保制度对居民进行保障。如果居民患大病或重病造成居民医保支付超过封顶线的，超过城镇居保制度封顶线部分的医保费用纳入医疗救助的调整范围。在具体政策方面，梁鸿、贺小林对上海市长宁区“四医联动”政策进行了实证研究，长宁区已经构建了集医保、医药、医疗、贫困救助为一体的信息共享系统，通过鼓励和补助区域内的贫困居民参加城镇居民基本医疗保险。^[38]社区卫生服务机构与社区贫困人群签约，为其提供有针对性的家庭责任医生服务来保障其健康需求，医疗费用则由医保与民政部门联合承担，较好地解决了城镇居民与贫困医疗救助制度相衔接的问题，提高了医保和贫困救助资金的使用效率。

5.关于城镇居民基本医疗保险制度的政策评估及其作用研究

2009年新医改方案颁布以来，预计用三年完成的涵盖五项重点工作的改革第一阶段已经完成。因此，对城镇居民基本医疗保险制度的政策评估及其制度成效的评价也显得十分迫切和重要。顾海在对国内外医疗顾客满意度研究现状分析的基础上，建立了医疗顾客满意度指数模型及评价体系。^[39]仇雨临等以浙江省天台县为例，从参保居民的角度，调查了城镇居民和新农合两种制度衔接后，城镇居民对医疗保险制度的满意程度及影响因素，分析城镇居民的医疗保险需求，认为居民对医疗保险制度的满意度整体评价一般，综合满意度不高。对于待遇水平评价较低，且最为关注的问题是报销比例问题。对于满意度影响最大的因素是医院的医疗条件。^[40]

从医疗保障制度改革的实践来看，申曙光、彭浩然认为：“我国只是刚刚搭好了全民医保的制度框架，理论上可以覆盖全体国民，实际上还远未做到。而且这个制度还不是一个统一的制度，无论是不同制度之间，还是制度内部，都存在许多有悖公平原则的问题，有待于进一步发展与完善。”^[41]郑功成认为新医改三年来取得了阶段性成果，但也面临着：普惠全民易，实质公平难；建立制度易，整合制度难；加大投入易，提高效率难；单项推进易，多项协同难；硬件改善易，软件建设难；满足一般参保人的要求易，解决特殊群体的困难难的特征。对于医保制度体系而言，应尽快赋予人力资源社会保障部门统一管理城乡医疗保障事务的责权，并实现问责制。^[42]

关于城镇居民制度的作用方面，一般认为，因疾病导致的健康医疗支出和劳动力损失是个人和家庭的一种主要风险，通过医疗保险在不同群体中分散疾病所带来的风险，或者对低收入者进行医疗补助，可以调节高收入者和低收入者、高风险群体和低风险群体之间的收入分配。因此，医疗保障可以在国民收入再分配中发挥重要作用。^[43]近日，《柳叶刀》杂志也刊登了关于中国新医改的相关文章，其中给予了城镇居民保障制度建立后快速趋近全民医保的目标高度评价，认为医保的全民覆盖会对经济社会产生积极的影响。首先，从经济方面来看，医保全民覆盖能够提高参保居民的家庭抵御疾病风险的能力，对社会而言会有巨大的经济外溢效益；从公共政策和政治方面来考虑，医保全民覆盖的实现在改善教育公平、减少贫穷和收入不均等、增强社会凝聚力方面也具有十分重要的作用。毫无疑问，作为实现我国全民医保的关键政策，城镇居民基本医疗保险政策将提高城镇居民的就医风险承担能力，为实现人人公平享有“国民基本医疗保险”的长远目标奠定坚实的制度基础。