以警察为例,在西方国家,如何评估现代警察执法质量与业绩一直是个争执不休的问题,其中的核心问题是,警察执法质量成功的标准是什么?哪些因素决定着这些标准?结合最近二十多年来英美国家的相关理论与实践的发展,有两方面的经验值得借鉴:
1.分类管理:不同的警务模式决定了,警察执法质量应当采用不同的评价标准
在1960年代,随着不断革新的无线电与电子计算机技术的引入,美国警务领域开始追求产出的最大化(特别是出警速度更快、对民众的求救提供更多的服务)、投入的最小化,有警察称之为“产业模式”(industrial model of policing)。这实际是一种犯罪打击、事件驱动模式。在该模式下,评价警察执法质量的重要标准是对包括犯罪事件在内的警情反应速度与犯罪记录。而生发于英国1980年代的社区警务(community policing)模式则拥有不同的评价标准,其警务哲学发生一个重大变迁,评价标准由打击犯罪的能力转向维持社会秩序的能力、解决冲突的能力以及通过解决问题所提供的服务质量。
随着邻居模式(neighborhood policing)在英格兰与威尔士的广泛适用,英国政府试图在产业模式与社区模式之间搭建一个新的联系、取得一个平衡立场。最终于2008年制定了2008~2011年成功警务的评价体系。其中包括犯罪的降低率控制在当前水平;减少恶性犯罪;提升整个刑事司法体系处理犯罪(比如严重的性侵犯)的能力;增强公众的信心与信赖感。[10](www.xing528.com)
2.多维视角:包括警察执法质量在内的警务评价,应当采用多维视角并且要充分考虑语境
首先,由于犯罪问题具有社会性,它所涉及的利害关系主体是多方面的,因此,以控制与治理犯罪为己任的警察执法,其工作质量的评价相应的采用多维视角,不仅要考虑案件处理的效率性、公正性与合法性,而且要考虑被害人的安全感、社区的满意度这些静态标准,Duffy等人认为,犯罪是“公众眼中最高的关注点”,警方侦查或者立案的数量,并不会直接提升公众对社会安全感的指数。因此,评价警察执法质量仅仅参考破案率是靠不住的,犯罪的状况以及公众对犯罪的恐惧感也应当是重要的考虑因素。鉴于警察执法是一国刑事司法体系的一个环节,因此,警察执法质量的评价应置于刑事司法体系这一广阔背景之下,比如,罪犯尤其是严重罪犯的再犯问题,也是重要的参考指数。
其次,犯罪问题随着社会的发展,一直处于变动之中,由此,警察执法质量的评价,作为一个课题或者知识体系,也不断地发生变化乃情理之中。那么,要构建科学的执法质量管理体系,要充分考虑语境,要随着警情的变化随时作出调整。
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